Tanase proti Moldavsku, rozsudek velkého senátu ze dne 27. 4. 2010

EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA

VELKÝ SENÁT

27. dubna 2010

VĚC TANASE

(rozsudek ve věci Tanase v. Moldávie)

Evropský soud pro lidská práva (dále jen „Soud“), zasedající jako Velký senát, který tvořili soudci P. Lorenzen, předseda, F. Tulkens, J. Casadevall, I. Cabral Barreto, C. Birsan, R. Maruste, V. Zagrebelsky. E. Steinerová, D. Spielmann, S.E. Jebens, J. Šikuta, D. Popovič, I. Berro-Lefevreová, P. Hirvela, G. Nicolaou, Z. Kalaydjieva a M. Poalelungi a dále M. O’Boyle, zástupce tajemníka Soudu, po projednání v neveřejném zasedání ve dnech 16. září 2009 a 10. března 2010, vynesl posledně uvedeného data následující rozsudek:

POSTUP

1. Případ měl původ ve stížnosti (č. 7/08) proti Republice Moldávie předložené Soudu podle čl. 34 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) dvěma moldavskými a rumunskými občany, Alexandrem Tanase a Dorinem Chirtoacou (dále jen „stěžovatelé“) dne 27. prosince 2007.
2. Stěžovatelé byli zastoupeni J. Hanganuovou, advokátkou vykonávající svou praxi v Kišiněvu. Moldavská vláda (dále jen „Vláda“) byla zastoupena svým zmocněncem V. Grosuem.
3. Stěžovatelé zejména tvrdili, že bylo porušeno jejich právo kandidovat ve svobodných volbách a eventuálně pak zasednout v Parlamentu, čímž by bylo zajištěno svobodné vyjádření názorů lidu při volbě do zákonodárného sboru, garantované čl. 3 Protokolu č. 1 k Úmluvě. Současně uvedli, že došlo k porušení čl. 14 ve spojení s čl. 3 Protokolu č. l.
4. Stížnost byla přidělena Čtvrté sekci Soudu (ustanovení 52 § 1 Jednacího řádu Soudu). Ve spojeném rozhodnutí a rozsudku ze dne 18. listopadu 2008 senát této sekce, který tvořili soudci N. Bratza, L. Garlicki, G. Bonello, L. Mijovičová, D. Thór Björgvinsson, L. Bianku a M. Poalelungi, jakož i F. Araci, zástupce tajemníka kanceláře sekce, shledal většinou stížnost D. Chirtoaca nepřípustnou; jednomyslně prohlásil stížnost A. Tanase přípustnou a konstatoval jednomyslně, že byl porušen čl. 3 Protokolu č. 1 k Úmluvě, a dále jednomyslně konstatoval, že není nutné separátně zkoumat stížnost na porušení čl. 14 ve spojení s čl. 3 Protokolu č. 1.
5. Dne 6. dubna 2009, na základě žádosti Vlády, rozhodl panel Velkého senátu postoupit stížnost Velkému senátu, a to na základě čl. 43 Úmluvy.
6. Složení Velkého senátu bylo určeno podle čl. 27 § 2 a 3 Úmluvy a ustanovení 24 Jednacího řádu Soudu. J.-P. Costa se nemohl jednání zúčastnit. Předsednictví Velkého senátu se při posuzování stížnosti ujal P. Lorenzen a C. Birsan, první náhradník, se stal plným členem (ustanovení 11 Jednacího řádu Soudu).
7. Zbývající stěžovatel A. Tanase i Vláda předložili písemná stanoviska k meritu věci. Kromě toho Soud obdržel připomínky třetí strany, rumunské vlády, která tak uplatnila své právo intervenovat (čl. 36 § 1 Úmluvy a ustanovení 44 § 1 písm. b/ Jednacího řádu Soudu).
8. Ústní jednání proběhlo veřejně v Paláci lidských práv ve Štrasburku dne 16. září 2009 (ustanovení 59 § 3 Jednacího řádu Soudu).

Před Soud předstoupili:

1. a) za Vládu V. Grosu, zmocněnec;
2. b) za stěžovatele J. Hanganuová, poradkyně;
3. c) za rumunskou vládu R.-H. Radu, zmocněnec, D. Taseová, I. Popescuová, I. Cioponeaová, poradci.

Soud vyslechl projevy V. Grosa, J. Hanganuové a R.-H. Radua.

9. Po následujícím průběhu ústního jednání (viz níže odstavce 68 až 70) stěžovatel uvedl, že si nepřeje, aby byl případ vyškrtnut ze seznamu Soudu.

SKUTKOVÁ ZJIŠTĚNÍ

1. Okolnosti případu
2. Stěžovatel se narodil v roce 1971 a žije v Kišiněvu. Etnickým původem je Rumun a je moldavským politikem.
3. Historické pozadí
4. Knížectví Moldávie se poprvé objevilo jako nezávislý stát v roce 1359. Jeho území pokrývalo oblast mezi Východními Karpatami, řekou Dněstrem a Černým mořem; dnes tato oblast zahrnuje Moldávii, část Rumunska a část Ukrajiny. Jeho obyvatelstvo hovořilo stejným jazykem a bylo téhož původu jako obyvatelstvo Valašska a Transylvánie (obojí je dnes součástí Rumunska).
5. V patnáctém století Moldávie akceptovala suverenitu Otomanské říše.
6. Po rusko-turecké válce v letech 1806 až 1812 byla východní část Knížectví Moldávie mezi Dněstrem na východě a Prutem na západě připojena k Ruské říši. Bylo přejmenováno na Bessarabii.
7. V roce 1859 se západní část Knížectví Moldávie spojila s Valašském a vytvořila nový stát. Od roku 1861 je tento stát znám pod jménem Rumunsko. V roce 1877 získalo Rumunsko od Otomanské říše nezávislost.
8. Na začátku roku 1918 vyhlásila Besarábie nezávislost na Rusku a 28. března 1918 se spojila s Rumunskem. Obyvatelé Besarábie se stali rumunskými občany.
9. Sovětský svaz nikdy neuznal spojení Besarábie a Rumunska. Dne 28. června 1940, po sjednání paktu Molotov-Ribbentrop s nacistickým Německem, Sovětský svaz opětovně anektoval území Besarábie.
10. Po skončení druhé světové války, přibližně 70 % území Bessarábie, obývané asi 80 % obyvatelstva, se stalo Moldavskou sovětskou socialistickou republikou (změněnou na Sovětskou socialistickou republiku Moldávie v roce 1990). Zbývající území Bessarábie se stalo součástí Ukrajinské sovětské socialistické republiky. Obyvatelé žijící v Besarábii pozbyli rumunského státního občanství a stali se sovětskými občany. Rumunsko se stalo satelitním státem Sovětského svazu.
11. Po zhroucení Sovětského svazu odsoudil parlament Republiky Moldávie ve svém Prohlášení o nezávislosti ze dne 27. srpna 1991, inter alia, ruskou anexi území Knížectví Moldávie v roce 1812 a sovětskou anexi rumunského území v roce 1940 a prohlásil nezávislost země v rámci hranic bývalé Moldavské sovětské socialistické republiky. Krátce nato vstoupila Moldávie do OSN a byla uznána mezinárodním společenstvím.
12. Občanství po získání nezávislosti
13. V roce 1991 přijal Parlament Republiky Moldávie zákon o občanství a prohlásil za své občany, inter alios, všechny osoby, které dříve žily na území bývalé Moldavské sovětské socialistické republiky před sovětskou anexi, a jejich potomky.
14. Stěžovatel získal moldavské občanství jako potomek osob žijících na území Republiky Moldávie před 28. červnem 1940.
15. V roce 1991 také rumunský parlament přijal nový zákon o občanství, který umožnil osobám, které ztratily své rumunské občanství před rokem 1989 z důvodů, které nezavinily, a jejich potomkům získat rumunské občanství.
16. Původně, podle článku 18 moldavské Ústavy přijaté dne 29. července 1994. jež nabyla účinnosti 27. srpna 1994, občané Moldávie nesměli mít občanství jiného státu, až na výjimečné případy. Tento zákaz byl však neúčinný, protože mnozí Moldavané rumunského původu využili ustanovení rumunského zákona získat zpět své rumunské občanství. Současně mnozí Moldavané jiného etnického původu získali jiné státní občanství, jako například ruské, ukrajinské, bulharské či turecké.
17. V roce 2002 byly ty články Ústavy, které zakazovaly více občanství, zrušeny.
18. Dne 5. června 2003, po zrušení ústavního zákazu více občanství, změnil moldavský parlament zákon o občanství a zakázal omezení bránící moldavským občanům mít více občanství (viz níže odstavec 74). Nová ustanovení stanovila, že nositelé více občanství mají stejná práva jako občané, kteří jsou pouze nositeli moldavského občanství, a to bez výjimky (viz níže odstavec 75).
19. Blíže neuvedeného dne získal stěžovatel rumunské občanství. Jeho současně platný rumunský pas byl vystaven v prosinci 2005. Později stěžovatel zveřejnil, že je nositelem rumunského občanství.
20. Celkový počet Moldavanů, kteří získali rumunské občanství od roku 1991, není znám, protože rumunská vláda tuto informaci nikdy nezveřejnila. Odhaduje se však, že v letech 1991 až 2001 získalo rumunské občanství 95 000 až 300 000 Moldavanů. Dne 4. února 2007 prezident Rumunska v jednom interview prohlásil, že cca 800 000 moldavských občanů požaduje rumunské občanství a že jeho vláda očekává, že toto číslo dosáhne 1,5 milionu z celkových 3,8 milionu moldavských občanů před rokem 2007.
21. Pokud jde o počet Moldavanů, kteří mají druhé občanství odlišné od rumunského, je toto číslo rovněž neznámé. Zdá se však být vysoké a ukazuje se, že ruské občanství je druhé nejvíce populární po rumunském. Dne 16. září 2008 ruský velvyslanec v Moldávii prohlásil v televizním interview, že existuje cca 120 000 Moldavanů s ruskými pasy na obou stranách Dněstru (tj. v celé Moldávii).
22. Moldavská vláda ve svém stanovisku před senátem uvedla, že jedna třetina obyvatel Zadněstří má dvojí občanství, zatímco komunistický člen parlamentu V. Misin uvedl během parlamentní debaty o zákonu č. 273 (viz níže odstavce 78 až 81) číslo 500 000 jako přibližný počet Moldavanů s dvojím občanstvím.
23. Přehled politického vývoje v Moldávii před volební reformou v roce 2008
24. Během poslední dekády a před volbami v roce 2009 byla Komunistická strana Moldávie dominantní politickou stranou v zemi s největším zastoupením v parlamentu.
25. Vedle Komunistické strany existovalo v zemi více než 25 politických stran s velmi malým vlivem Jejich přesný počet je těžko určit pro neustálou fluktuaci. Pro svou slabou pozici málo z nich uspělo v tom, aby dosáhlo 6 % volebního prahu, požadovaného v minulých volbách do parlamentu.
26. Ve volbách v roce 2001 to byla pouze Křesťansko demokratická lidová strana vedle Komunistické strany z 25 stran účastnících se voleb, která uspěla v překonání volebního prahu, když získala 8 hlasů. Šest ostatních stran se spojilo do volebního bloku (společný seznam) a takto získalo asi 13 hlasů. Komunistická strana získala 50 hlasů a po proporcionálním rozdělení ztracených hlasů získala 71 ze 101 křesel v parlamentu.
27. V roce 2002 se volební legislativa změnila. Šestiprocentní volební práh pro jednu stranu zůstal zachován, ale byl zaveden nový 9 % práh pro volební bloky složené ze dvou stran, zvýšený na 12 % pro tři či více stran.
28. Ve volbách v roce 2005 byla opět Křesťansko-demokratická strana jedinou stranou vedle Komunistické strany, které se podařilo samotné překročit volební práh asi s 9 % hlasů. Tři další strany, sjednocené do volebního bloku, získaly cca 28 % hlasů, zatímco Komunistická strana získala téměř 46 % hlasů. Po proporcionálním rozdělení ztracených hlasů získala Komunistická strana 56 ze 101 křesel v parlamentu.
29. V červenci 2005, po neustálé kritice mezinárodních pozorovatelů a Rady Evropy, změnil parlament znovu volební zákon a stanovil volební práh pro jednotlivé strany na 4 % a pro volební bloky složené z jakéhokoli počtu stran na 8 %. Komise pro demokracii cestou práva Rady Evropy (dále jen „Benátská komise“) a Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (dále jen „OSBE“) kladně ohodnotily snížení volebního prahu pro jednotlivé strany a navrhly podobný práh pro volební bloky, které bylo třeba podle jejich názoru povzbudit, aby více spolupracovaly a napomohly vytvoření stabilní vlády.
30. V místních volbách v červnu 2007 získala Komunistická strana 40 % hlasů v místních volbách. Jelikož v místních volbách neexistuje žádný volební práh, získaly opoziční strany většinu v místních radách. Po těchto volbách se stěžovatel stal členem Městské rady v Kišiněvu.
31. Následně pak byl stěžovatel zvolen místopředsedou Liberální demokratické strany, opoziční strany vytvořené v lednu 2008.
32. Volební reforma v roce 2008
33. Dne 10. dubna 2008 schválil moldavský parlament reformu spočívající ve třech hlavních změnách volební legislativy: zvýšení volebního prahu ze 4 % zpět na 6 %; zákaz všech forem volebních bloků a koalicí a zákaz pro osoby s dvojím nebo vícenásobným občanství, aby se staly členy parlamentu.
34. Změna zakazující osobám s dvojím nebo vícenásobným občanství, aby se staly členy parlamentu, byl zaveden zákonem č. 273 (viz níže odstavce 78 až 80). Tento zákon byl schválen při svém prvním čtení parlamentem dne 11. října 2007. Návrh zákona, připravený Ministerstvem spravedlnosti, stanovil, že oprávnění pracovat ve vyšších funkcích ve vládě a v několika veřejných úřadech a kandidovat ve volbách přísluší pouze osobám, které mají výlučné moldavské občanství (viz níže odstavec 78). Zákon obsahoval specifické ustanovení týkající se Zadněstří (viz níže odstavce 80 až 81).
35. V důvodové zprávě k návrhu zákona náměstek ministra spravedlnosti prohlásil toto:

„Po analýze stávající situace v zemi v oblasti občanství pozorujeme tendenci Moldavanů získat občanství jiných zemí, což lze vysvětlit jejich přáním získat výhody spočívající v neomezeném cestování do Evropské unie, sociální výhody, spojení rodin, zaměstnání a studium.

Současné osoby, které mají jiná občanství, mají k těmto státům právní povinnosti. To by mohlo vyvolat konflikt v případech, kdy existují povinnosti jak k Republice Moldávie, tak i k jiným státům, jejichž občanem dotyčná osoba je.

Z výše uvedeného důvodu a ve snaze danou situaci řešit, pokládáme za rozumné změnit platnou legislativu tak, aby zakazovala nositelům vícenásobného občanství přístup k veřejným funkcím …

To však neznamená, že tyto osoby nebudou moci v Republice Moldávie pracovat. Budou moci vykonávat své procesní aktivity v oblastech, které nejsou spojeny s výkonem státní moci…“

40. Během debat v parlamentu četní členové opozice požadovali, aby návrh zákona byl zaslán Radě Evropy k předběžné expertize. Většina však hlasovala proti tomuto návrhu. Namísto toho byla opozice vyzvána, aby tento nový zákon napadla u Ústavního soudu Moldávie. V té době však k tomu nedošlo (ale viz níže odstavce 54 až 58). Četní poslanci opozice tvrdili, že navržený zákaz zasedat v parlamentu z důvodu vícečetného občanství odporuje článku 17 Evropské úmluvy o občanství (viz níže odstavce 83 až 85), avšak náměstek ministra spravedlnosti vyjádřil opačný názor a tvrdil, že parlament má možnost tuto úmluvu vypovědět, kdyby zde byl shledán nějaký rozpor.
41. Dne 7. prosince 2007 byl návrh zákona schválen parlamentem v konečném čtení (viz níže odstavec 78). Po přijetí zákona parlamentem jej však prezident odmítl vyhlásit a vrátil jej parlamentu k novému projednání.
42. Návrh zákona byl proto dále pozměněn a seznam funkcí ve vládě a ve veřejné službě uzavřený pro nositele vícečetného občanství byl omezen. Ustanovení o volbách byla rovněž pozměněna tak, aby umožňovala osobám s dvojím nebo vícečetným občanstvím kandidovat ve volbách; byla jim však uložena povinnost informovat Ústřední volební komisi o jejich dalších občanstvích před zaregistrováním jako kandidáti a vzdát se jich nebo zahájit řízení o vzdání se jich před validací jejich poslaneckých mandátů Ústavním soudem (viz níže odstavec 79).
43. Dne 10. dubna 2008 byl nový návrh zákona opět předložen parlamentu jeho právní komisí. Jak bylo uvedeno výše, byl návrh zákona téhož dne přijat. Ve světle změn učiněných zákonem č. 273 byla zavedena výjimka z ustanovení v zákoně o občanství týkající se rovnosti občanů, která umožnila rozdílné zacházení, pokud bude předvídané zákonem (viz výše odstavec 24 a níže odstavec 75).
44. Dne 29. dubna 2008 prezident vyhlásil zákon přijatý parlamentem 10. dubna 2008. Dne 13. května 2008 byl zákon vyhlášen v Úředním věstníku, čímž nabyl účinnosti. Další dvě změny volební legislativy (viz výše odstavec 37) byly rovněž uzákoněny a nabyly účinnosti v květnu 2008.
45. Mezinárodní reakce na volební reformu
46. Komise Rady Evropy proti rasismu a netoleranci
47. Dne 29. dubna 2008 Komise Rady Evropy proti rasismu a netoleranci (dále jen „ECRI“) zveřejnila zprávu schválenou 14. prosince 2007. V této zprávě vyjádřila ECR1 obavy vůči změnám týkajícím se vícečetného občanství:

„16. ECRI se zájmem poznamenává, že článek 25 zákona o občanství, zcela v souladu s článkem 17 Evropské úmluvy o občanství, kterou Moldávie ratifikovala, stanoví, že moldavští občané, kteří jsou současně občany jiného státu a mají svůj zákonný trvalý pobyt v Moldávii, mají stejná práva a povinnosti jako ostatní moldavští občané. V tomto ohledu by ECRI chtěla vyjádřit své obavy ohledně návrhu zákona o modifikaci a doplnění některých zákonů přijatých během prvního čtení parlamentem dne 11. října 2007. Podle tohoto návrhu zákona jsou pouze osoby s výlučným moldavským občanstvím oprávněny pracovat ve vyšších funkcích ve vládě a v několika veřejných službách. Z informací, které ECRI obdržela, vyplývá, že tento zákona nabude účinnosti ve stávající podobě. Moldavští občané s vícečetným občanství budou vážně znevýhodněni ve srovnání s ostatními moldavskými občany při přístupu k veřejným funkcím. Zdá se tak, že pokud zákon nabude účinnosti ve stávající podobě, mohlo by to vést k diskriminaci, tj. k neodůvodněnému rozdílnému zacházení z důvodu občanství. ECRI chápe, že probíhá rozsáhlá debata v Moldávii v době, kdy se píše tato zpráva ohledně návrhu tohoto zákona, a že četné zdroje na vnitrostátní i mezinárodní úrovni zdůraznily potřebu text zcela revidovat před jeho konečným přijetím, aby se zajistila jeho slučitelnost s vnitrostátními i mezinárodními standardy.

…

18. ECRI důrazně doporučuje, aby moldavské orgány zrevidovaly návrh zákona ze dne 11. října 2007 … aby se tak zajistilo, že nebude ani porušovat princip nediskriminace z důvodu občanství, ani nebude podrývat všechny výhody posledních změn v zákoně o občanství a souhlas s vícečetným občanstvím.“
19. Výbor Parlamentního shromáždění Rady Evropy pro dodržování povinností a závazků členských států Rady Evropy
20. Ve své zprávě ze dne 14. září 2007, „Dodržování povinností a závazků Moldávie“, Výbor Parlamentního shromáždění pro dodržování povinností a závazků členských států Rady Evropy (dále jen „Výbor pro dodržování povinností“) uvedl toto:
21. Shromáždění oceňuje úsilí vyvinuté moldavskými orgány, aby ohodnotil stupeň implementace doporučení expertů Rady Evropy. Avšak nový návrh zákonů v oblastech vztahujících se k závazkům Rady Evropy musí být předložen k expertize a musí být prodiskutován, a to ještě před jeho přijetím, experty Rady Evropy.
22. Ve své pozdější zprávě ze dne 19. června 2008, „Stav demokracie v Evropě: fungování demokratických institucí v Evropě a pokrok při postupu monitorování Shromážděním“, Výbor pro dodržování povinností prohlásil, inter alia, že:

„80. Ve své zprávě z roku 2007 o dodržování povinností a závazků Moldávií (Doc. 11374), zpravodajové Výboru pro Moldávii uvítali změny provedené ve volebním zákoně v roce 2005. Zejména by] snížen volební práh pro politické strany na 4 % pro seznamy předložené jednotlivými politickými stranami a na 8 % pro koalice politických stran.

..

82. Monitorovací výbor byl … alarmován současným vývojem legislativy, pokud se jedná o volební zákon. V dubnu 2008 změnil znovu moldavský parlament volební zákon, aby zdvihl volební práh pro politické strany na 6 %. Kromě toho bylo zakázáno vytváření volebních bloků – společných seznamů předložených koaličními politickými stranami. Tato opatření vyvolala určité obavy a výbor se rozhodl provést 15. dubna výměnu názorů s moldavskou delegací. Volební legislativa se neměla měnit každé dva roky podle politických zakázek. Měla by umožňovat širokému spektru politických stran účast na politickém dění a napomoci tak vytváření skutečně demokratických institucí. Zpravodajové opět přísně posoudí nedávnou přípravu nadcházejících parlamentních voleb, jež se mají konat v roce 2009.“
83. Parlamentní shromáždění Rady Evropy
84. Obavy vyjádřilo také Parlamentní shromáždění ve své rezoluci č. 1619(2008) o stavu demokracie v Evropě, přijaté dne 25. června 2008:

„5.3 Shromáždění … lituje rozhodnutí moldavského parlamentu zvednout tento práh pro politické strany na 6 %“.

49. V rezoluci č. 1666(2009) o fungování demokratický institucí v Moldávii vyjádřilo Parlamentní shromáždění své vážné obavy:

„… ohledně částečného plnění moldavskými orgány jeho dřívějších doporučení o zdokonalení volebního procesu a posilování demokratických institucí státu před parlamentními volbami 5. dubna 2009. Změny provedené ve volebním zákoně v dubnu 2008 zvedly volební práh ze 4 % na 6 %, neupravovaly volební koalice politických stran a socio-politických organizací a zavedly zákaz výkonu vyšších veřejných funkcí pro moldavské občany s vícečetným občanstvím. Kombinovaný účinek těchto změn znamenal omezení příležitostí pro řadu politický sil účinně se účastnit na politickém procesu, čímž došlo k oslabení pluralismu.“

50. Parlamentní shromáždění Rady Evropy vyzvalo Moldávii:

„8.1. obnovit reformu volební legislativy ve spolupráci s Evropskou komisí pro demokracii cestou práva (Benátskou komisí), aby se snížil volební práh pro politické strany a otevřel politický proces většímu pluralismu; …

8.2. oddálit aplikaci těch článků volebního zákona, které zakazují lidem s vícečetným občanstvím vykonávat vyšší veřejné funkce do té doby, než Velký senát Evropského soudu pro lidská práva vynese rozsudek v případu Tanase a Chirtoaca v. Moldavská republika; …“

4. Evropská komise pro demokracii cestou práva
5. Dne 23. října 2008 Evropská komise pro demokracii cestou práva („Benátská komise“) uveřejnila zprávu přijatou ve dnech 17. – 18. října 2008 (stanovisko č. 484/2008) ohledně změn volebního zákona provedených v dubnu 2008. Tato zpráva vyjadřovala kritické názory ke všem aspektům reformy. Pokud jde o změny týkající se nositelů vícečetného občanství, uvádělo se v ní toto:

„30. Nový odstavec článku 13(2) popírá právo „být zvolen v parlamentních volbách“ osobám, které mají vedle občanství Moldavské republiky i jiné občanství, do funkce poslance za podmínek uvedených v článku 75. Článek 75(3) stanoví, že osoba s vícečetným občanstvím smí kandidovat, jen pokud se vzdá po zvolení dalšího občanství odlišného od moldavského. Toto musí být pokládáno za neslučitelné.

31. Abstrahuje-li se od pochybného znění, neměla by se omezení práv občanů opírat o vícečetné občanství. Kodex správné praxe při volbách se odvolává na Evropskou úmluvu o občanství, kterou Moldávie ratifikovala v roce 1999 a která jednoznačně stanoví, že „občané smluvního státu, které jsou nositeli dalšího občanství, mají na území toho státu, kde mají trvalé bydliště, stejná práva a povinnosti jako ostatní občané tohoto smluvního státu“.
32. Kromě toho by mohlo být toto omezení porušením Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a to článku 3 Protokolu č. l a článku 14 Úmluvy.“
33. Ostatní mezinárodní kritika
34. Dne 27. května 2008 na schůzce Výboru pro spolupráci EU a Moldávie v Bruselu tehdejší předseda Rady EU pro obecné záležitosti a vnější vztahy, slovinský ministr zahraničních věcí, prohlásil, že je důležité, aby Moldávie provedla své parlamentní volby v roce 2009 v souladu s mezinárodními standardy a vyjádřil obavy nad posledními změnami volebního zákona, kdy byl zvýšen volební práh na 6 %.
35. Obavy ohledně volební reformy rovněž vyslovil 9. července 2008 předseda Parlamentního shromáždění Rady Evropy v projevu k moldavskému parlamentu:

„Naléhavě vás vyzývám, abyste získali schválení Benátské komise, pokud jde o nedávné změny v legislativě, které budou aplikovány při nadcházejících volbách, jmenovitě pokud se jedná o volební práh, volební blok a dvojí občanství. Jedná se o delikátní problémy a je nutné nalézt spravedlivou rovnováhu mezi obavami, které vás vedly k zavedení těchto změn, a obavami mezinárodního společenství, zda jsou tyto změny slučitelné s principy Rady Evropy.“

1. Stížnost k Ústavnímu soudu
2. Dne 9. prosince 2008 V. Filat. předseda Liberální demokratické strany, předložil stížnost Ústavnímu soudu, v níž tvrdil, že zákon č. 273 je protiústavní.
3. Dne 26. května 2009 vynesl Ústavní soud rozsudek o ústavnosti zákona č. 273. Ústavní soud shledal zákon jako celek ústavním. Konstatoval, že ustanovení tohoto zákona jsou jasná a jednoznačná, že jsou dostupná tím, že byla uveřejněna v Úředním věstníku, a že jsou předvídatelná a umožňují s dostatečnou přesností moldavským občanům přejícím si kandidovat do parlamentu, avšak majícím dvojí občanství, zaujmout vhodný sociální postoj, který zajistí, že jejich práva nebudou zkrácena. Ústavní soud zdůraznil, že zákon nebrání osobám s dvojím občanstvím, aby se staly členy parlamentu, protože jim nabízí možnost splnit požadavky zákona. Ústavní soud dále shledal, že ustanovení zákona jsou v souladu s normami mezinárodního práva, a dospěl k závěru, že různé mezinárodní instrumenty dovolují státům upravit neslučitelnost ohledně vícečetného občanství u veřejných funkcionářů.
4. Ústavní soud rovněž shledal, že zákon sleduje legitimní cíl, a to loajalitu vůči moldavskému státu, ve světle důležitosti státní suverenity a potřeby trvalé politické a právní vazby mezi voličem a státem. Ústavní soud konstatoval, že pro moldavské občany, kteří jsou též občany jiného státu, byl význam moldavského občanství podstatně snížen, protože taková osoba mohla být podrobena nejen ústavním požadavkům Moldávie a zájmům moldavského lidu, nýbrž také zájmům cizího státu. Proto dovolit členům parlamentu, aby byli nositeli dvojího občanství, odporovalo ústavnímu principu nezávislosti mandátu členů parlamentu, státní suverenitě, národní bezpečnosti a neodhalování důvěrných informací. V tomto ohledu soud trval na tom, že zajištění národní bezpečnosti a konsolidace moldavské státnosti se staly naléhavou potřebou ve světle snahy podrývat moldavský stát.
5. Ústavní soud také shledal zasahování proporcionálním, jelikož se nedotklo volebního práva, nýbrž pouze výkonu práva být členem parlamentu, což bylo podmíněno výlučným moldavským občanstvím. Občané si mohli vybrat mezi zastáváním zaměstnání, které vyžadovalo jediné občanství, a ponecháním si vícečetného občanství, avšak pracovat jinde.
6. Pokud se jedná o argument, že zákon vyústil v nerovní zacházení s moldavskými občany, Ústavní soud konstatoval, že princip rovnosti nelze zaměňovat s principem uniformity. Osoby s vícečetným občanstvím nejsou ve stejném postavení jako osoby s jediným (moldavským) občanstvím, takže tyto dva případy nejsou srovnatelné.
7. Politický vývoj po volební reformě z roku 2008
8. Dne 5. dubna 2009 se konaly volby. Komunistická strana získala v parlamentu 60 křesel. Tři opoziční strany získaly společně 41 křesel: Liberální demokratická strana a Liberální strana získaly po 15 křeslech a Aliance Naše Moldávie získala 11 křesel. Ze 101 zvolených členů parlamentu bylo 21 nositelů více občanství nebo mělo nevyřízené žádosti o druhé občanství, takže byli dotčeni ustanoveními zákona č. 273. Všech 21 bylo členy opozičních stran.
9. Stěžovatel byl v dubnových volbách zvolen do moldavského parlamentu. Aby mohl do svého křesla zasednout, musel zahájit proceduru vzdání se rumunského občanství. Stěžovatel tak učinil dopisem adresovaným rumunskému velvyslanectví v Kišiněvu, jímž oznámil, že byl nucen iniciovat vzdání se rumunského občanství, přičemž si vyhradil právo vzít dopis zpět po rozsudku Velkého senátu v daném případu.
10. Dne 22. dubna 2009 potvrdil Ústavní soud stěžovatelův mandát, když vzal v úvahu jeho dopis adresovaný rumunskému velvyslanectví.
11. Následně pak Komunistická strana usilovala o zvolení prezidenta republiky. Avšak při dvou separátních příležitostech nezískala 61 hlasů v parlamentu požadovaných pro volbu prezidenta. Proto byl dne 15. června 2009 parlament rozpuštěn. Nové volby do parlamentu byly vyhlášeny na 29. července 2009.
12. Před svým rozpuštěním parlament ještě jednou změnil volební legislativu a snížil volební práh ze šesti procent a současně snížil povinnou účast z 51 % na jednu třetinu registrovaných hlasů. Opozice vyjádřila nad těmito změnami obavy a tvrdila, že je jejich účelem pomoci Křesťanské demokratické lidové straně, spojenci Komunistické strany v předchozím parlamentu, překonat volební práh a dostat se do parlamentu.
13. V mezidobí prominentní činitel Komunistické strany a předseda předchozího parlamentu M. Lapu z Komunistické strany vystoupil a stal se lídrem malé strany, Demokratické strany, která nepřekročila volební práh v dubnových volbách 2009.
14. Ve volbách konaných 29. července 2009 překročilo volební práh pět stran. Komunistická strana získala 48 křesel. Liberální demokratická strana získala 18 křesel. Liberální strana získala 15 křesel. Demokratická strana získala 13 křesel a Aliance Naše Moldávie získala 7 křesel. Poslední čtyři strany vytvořily koalici nazvanou Aliance pro evropskou integraci. Koalice měla celkově 53 křesel a tím i většinu v parlamentu.
15. Stěžovatel byl znovu zvolen. Následně byl jeho mandát potvrzen Ústavním soudem, a to po předložení dokumentů, které prokazovaly, že stěžovatel inicioval proceduru vzdát se svého rumunského občanství (viz výše odstavec 60).
16. Dne 28. srpna 2009 zvolila většina předsedou parlamentu M. Ghimpu. Dne 11. září 2009 rezignoval prezident Moldávie V. Voronin. Podle moldavské Ústavy se stal M. Ghimpu, jakožto předseda parlamentu, úřadujícím prezidentem až do zvolení řádného prezidenta republiky.
17. Od 25. září 2009 vládla v Moldávii koalice Aliance pro evropskou integraci. Téhož dne byl formálně jmenován předsedou vlády V. Filat; současně bylo formálně jmenováno několik ministrů. Stěžovatel byl jmenován ministrem spravedlnosti. Podle moldavského práva si stěžovatel ponechal svůj poslanecký mandát na dobu šesti měsíců po svém jmenování ministrem.
18. Dne 10. listopadu 2009 učinil parlament první pokus zvolit za prezidenta M. Lupu. Ten však zvolen nebyl, protože nezískal pro svou podporu požadovaných 61 hlasů. Komunistická strana se odmítla voleb zúčastnit. Druhý pokus zvolit prezidenta byl učiněn 7. prosince 2009. Tento pokus byl opět neúspěšný, protože nebylo získáno požadovaných 61 hlasů.
19. Podle moldavské Ústavy, ve světle neúspěchu koalice při volbě prezidenta, musely být uspořádány nové parlamentní volby.
20. Relevantní vnitrostátní právo
21. Význam mezinárodních smluv pro Moldávii
22. Článek 4 Ústavy Republiky Moldávie zní takto:

„(1) Články Ústavy o lidských právech a svobodách je třeba chápat a implementovat v souladu se Všeobecnou deklarací lidských práv a s dalšími úmluvami a smlouvami, jichž je Republika Moldávie stranou.

(2) Dojde-li k nesouladu s úmluvami a smlouvami o lidských právech podepsaných Republikou Moldávie a jejími vlastními zákony, budou mít mezinárodní smlouvy přednost.“

72. Článek 8 Ústavy Republiky Moldávie zní takto:

„(1) Republika Moldávie je povinna respektovat Chartu OSN a smlouvy, jejichž je stranou…“

73. Relevantní ustanovení zákona č. 595 o mezinárodních smlouvách Republiky Moldávie zněl ve své relevantní části takto:

„Sekce 19. Soulad s mezinárodními smlouvami

Mezinárodní smlouvy je třeba plnit v dobré víře, v souladu s principem pacta sunt servanda. Republika Moldávie se nemůže dovolávat ustanovení svého vnitrostátního práva, aby tak ospravedlnila nedodržení mezinárodní smlouvy, jejíž je stranou.

Sekce 20. Aplikace mezinárodních smluv

Ustanovení mezinárodních smluv, které jsou podle svého znění aplikovatelné, aniž by vyžadovaly vydání zvláštních legislativních aktů, mají vynutitelnou povahu a jsou přímo aplikována v moldavském právním řádu. K realizaci ostatních smluvních ustanovení se přijímají zvláštní normativní akty.“

1. Zákon o moldavském občanství
2. Podle sekce 24 zákona o občanství Republiky Moldávie (zákon č. 1024 ze dne 2. června 2000) ve znění ze dne 5. června 2003 je vícečetné občanství v Moldávii povoleno a získání jiného občanství moldavským občanem nemá za následek ztrátu moldavského občanství.
3. Sekce 25 stanoví, že moldavští občané, kteří zákonně a trvale žijí na území Moldávie a mají současně občanství jiného státu, mají stejná práva a povinnosti jako ostatní cizinci v Moldávii. Zákon č. 273 zavedl výjimku z principu rovného zacházení se všemi cizinci, zakotvenou v sekci 25, „v případech stanovených zákonem“.
4. Sekce 39 upravuje přísahu věrnosti pro ty, jimž bylo uděleno občanství Moldávie naturalizací opětného získání občanství. Přísaha stanoví, že:

„Já (příjmení, rodné jméno), narozený (čas a místo narození), přísahám, že budu věrným občanem Republiky Moldávie, že budu respektovat její Ústavu a ostatní zákony a neučiním nic, co by poškozovalo zájmy a teritoriální integritu tohoto státu.“

1. Aktivní a pasivní volební právo
2. Pokud jde o aktivní a pasivní právo, Ústava v relevantní části stanoví toto:

„Článek 38. Aktivní a pasivní volební právo

(3) Právo být volen se zaručuje moldavským občanům, kteří mají právo volit za podmínek stanovených zákonem.

Článek 39. Právo účastnit se na správě

(1) Občané Moldávie mají právo účastnit se na správě věcí veřejných osobně nebo prostřednictvím svých zástupců.

(2) Každý občan má v souladu se zákonem přístup k veřejným funkcím.“

78. Zákon č. 273 zavedl změny do volební legislativy. Sekce 10 návrhu zákona přijatá parlamentem dne 7. prosince 2007, avšak nevyhlášená prezidentem, stanovila, že se volební zákon mění takto:

„Kandidáti na funkci člena parlamentu musí mít v den voleb alespoň osmnáct let, musí mít výlučně moldavské občanství, žít v zemi a splňovat podmínky stanovené tímto zákonem.“

79. Sekce 9 konečné verze zákona č. 273, která nabyla účinnosti 13. května 2008, začleňuje do volebního zákona tato ustanovení:

„(1) Kandidáti na funkci člena parlamentu musí mít v den voleb alespoň osmnáct let, musí mít moldavské občanství, žít v zemi a splňovat podmínky stanovené tímto zákonem.“

(2) V okamžiku, kdy se zaregistruje jako kandidát, musí osoba s občanstvím jiné země prohlásit, že má i jiné občanství nebo že požádala o jiné občanství.

(3) V době potvrzení poslaneckého mandátu musí osoba uvedená v odstavci (2) prokázat listinnými důkazy, že se vzdala občanství jiného státu nebo že o to požádala nebo že vzala zpět žádost o udělení jiného občanství.

(4) Nepřiznání jiného občanství v okamžiku zaregistrování se jako kandidát na funkci člena parlamentu nebo získání jiného občanství během výkonu poslanecké funkce je pro Ústavní soud dostatečným důvodem anulovat poslanecký mandát na žádost Ústřední volební komise.“

80. Postavení Zadněstří je upraveno v sekci 21 zákona takt:

„… (3) Neslučitelnosti upravené v tomto zákoně se vztahují na osoby žijící v Zadněstří. jen pokud jsou upraveny v právními předpisy upravujícími právní status Zadněstří.“

81. K tomuto zvláštnímu ustanovení zákona proběhla pouze omezená parlamentní diskuse. Její relevantní extrakt zní takto:

„V. Braga, člen parlamentu:

Občané, kteří jsou občany Republiky Moldávie a žijí v Zadněstří. budou mít i nadále dvojí občanství a pak se účinnost zákona marginalizuje, nebo, lépe řečeno, odmítáme občany ze Zadněstří, kteří jsou současně občany Republiky Moldávie.

7. Turcan, člen parlamentu, předseda právního výboru a výboru pro jmenování a imunity Parlamentu, při plenárním zasedání parlamentu dne 7. prosince 2007:

Vůbec ne. Je třeba porozumět jedné věci: zaprvé, tento zákon se nevztahuje na všechny občany. Za druhé, týká se pouze těch, kteří mají určité postavení ve veřejných orgánech. Za třetí, záměrně jsme do závěrečných a přechodných ustanovení začlenili doložku. Upozorňuji vás na to, že třetí odstavec se vztahuje na osoby, které žijí a pracují v orgánech na levém břehu, v Zadněstří, že se tento zákon nevztahuje v tomto případě na uvedené osoby a že se na ně bude vztahovat jen, pokud to předvídá zákon o zvláštním statusu Zadněstří,“

1. Přístup k Ústavnímu soudu
2. Podle článku 38 zákona o ústavní jurisdikci Republiky Moldávie mohou podávat stížnost k Ústavnímu soudu pouze prezident republiky, vláda, ministr spravedlnosti, Hospodářský soud, generální prokurátor, poslanci, parlamentní frakce a ombudsman.

III. Relevantní nástroje Rady Evropy

1. Evropská úmluva o občanství
2. Preambule Evropské úmluvy o občanství Rady Evropy (dále jen „ECN“), která vstoupila v platnost obecně a rovněž pro Republiku Moldávie dne 1. března 2000, vysvětluje účel ECN a ve své relevantní části stanoví toto:

„Uznávajíce, že ve věcech týkajících se občanství, je třeba vzít v úvahu legitimní zájmy států i jednotlivců:

…

Berouce na vědomí různý přístup států k otázce občanství a uznávajíce, že každý stát může svobodně rozhodnout o tom, jaké důsledky přisoudí ve svém vnitrostátním právu skutečnosti, že občan získá nebo má jiné občanství;

…“

84. Článek 15 ECN upravuje možné případy vícečetného občanství odlišné od těch, které vznikají, když jednotlivci získávají vícečetné občanství automaticky narozením nebo druhé občanství po uzavření manželství. Uvedený článek stanoví toto:

„Ustanovení této Úmluvy neomezují právo smluvního státu stanovit ve svém vnitrostátním právu, zda:

1. jeho občané, kteří získají nebo mají občanství jiného státu, si ponechávají jeho občanství nebo jej pozbývají;
2. nabytí nebo ponechání jeho občanství je podmíněno vzdáním se nebo pozbytím jiného občanství.“
3. Pokud jde o práva a povinnosti vztahující se k vícečetnému občanství, článek 17 stanoví toto:

„Občané smluvního státu, kteří jsou nositeli jiného občanství, mají na území toho smluvního státu, kde sídlí, stejná práva a povinnosti jako ostatní občané tohoto smluvního státu.

Ustanovení této hlavy se nedotýkají:

1. pravidel mezinárodního práva upravujících diplomatickou nebo konzulární ochranu poskytovanou smluvním státem ve prospěch jednoho ze svých občanů, který je simultánně nositelem jiného občanství;
2. aplikace pravidel mezinárodního práva soukromého každého smluvního státu v případech vícečetného občanství.“
3. Kodex dobré praxe ve volebních věcech Benátské komise a Rady Evropy (CDL-AD/2002/23 rev)
4. Benátská komise přijala Kodex dobré praxe ve volebních věcech. Důvodová zpráva k tomuto Kodexu zní v relevantní části takto:

„62. Podle Evropské úmluvy o občanství osoby, které jsou nositeli dvojího občanství, musí mít stejná volební práva jako ostatní občané.

63. Stabilita práva je klíčová pro důvěryhodnost volebního procesu, který je sám o sobě životně důležitý pro konsolidaci demokracie. Pravidla, která se neustále mění – a zejména pravidla, která jsou komplikovaná – mohou voliče mást. Voliči mohou především dojít k závěru, ať už právem či nikoli, že volební zákon je pouze nástrojem v rukou mocných a že jejich vlastní hlasy mají malou váhu při rozhodování o výsledcích voleb.
64. Avšak v praxi není tolik stabilních principů vyžadujících ochranu (asi nejsou závažně napadány), jako je stabilních několik specifičtějších pravidel volebního práva, zejména těch, které upravují volební systém per se, složení volebních komisí a zakreslování volebních okrsků. Tyto tři prvky se často, právem či neprávem, pokládají za rozhodující faktory pro volební výsledky a je třeba pečovat o to, aby s předešlo nejen manipulaci ve prospěch strany, která je u moci, ale spíše pouhému zdání manipulace.
65. Je lepší mít horší volební systém – je vždy možné jej změnit k lepšímu, než jej měnit často nebo těsně před volbami (během předcházejícího roku). I když není záměrem manipulovat, zdá se, že jsou tyto změny diktovány bezprostředními zájmy politický stran.“
66. Právo a praxe ve členských státech Rady Evropy
67. Na základě informací, jež má Soud k dispozici, by se mohlo zdát, že vedle Moldávie existují další tři země (Ázerbájdžán, Litva a Bulharsko), které jasně zakazují osobám s dvojím občanstvím být zvolenými do parlamentu. V Ázerbájdžánu a Litvě je přímo zakázáno mít dvojí občanství; v Bulharsku, je dvojí občanství povoleno. Ústava čtvrté země, Malty, stanoví, že osoba není volitelná do Sněmovny reprezentantů, „je-li občanem země odlišné od Malty a stala-li se takovým občanem dobrovolně nebo jestliže prohlásila věrnost této jiné zemi“; není zcela jasné, zda se toto ustanovení vztahuje na neobčany nebo na občany s vícečetným občanstvím. Na každý pád nejsou známy případy, kdy by bylo toto ustanovení aplikováno, a není jasné, zda zde byl úmysl ponechat toto ustanovení v platnosti poté, co byl v roce 2000 zákon změněn a dovolil na Maltě dvojí občanství. Rumunsko, které dovoluje dvojí občanství, zrušilo v roce 2003 zákaz, aby se osoby s dvojím občanstvím staly členy parlamentu.
68. V Lotyšsku neexistuje pro členy parlamentu zákaz mít dvojí občanství, ale osoba s dvojím občanstvím nemůže být zvolena za prezidenta. Je třeba poznamenat, že v lotyšském právu je v principu zakázáno dvojí občanství, i když se za určitých okolností povoluje. Monako brání občanům, aby se stali členy Conseil National, pokud vykonávají volenou funkci v jiném státě. Portugalsko zakazuje nerezidentním občanům s dvojím občanstvím, aby se stali členy parlamentu ve volebním okrsku pokrývajícím území jejich druhého občanství.
69. Stručně řečeno, tři státy Rady Evropy – Moldávie, Bulharsko a Malta (s výhradou výše zmíněné dvojznačnosti) – v současné době dovolují dvojí občanství, avšak zakazují občanům stát se členy parlamentu. Kromě toho Litva a Ázerbájdžán, které zakazují dvojí občanství, také zakazují osobám s dvojím občanstvím stát se členy parlamentu. Z těchto čtyř zemí Litva a Ázerbájdžán nepodepsaly ECN; Bulharsko vzneslo výhradu k článku 17 ECN a Malta podepsala, ale neratifikovala ECN.
70. Dvacet sedm států kromě Moldávie dovoluje dvojí občanství. V devatenácti státech je dvojí občanství zásadně zakázáno. Dvojí občanství je zakázáno na Ukrajině.
71. Litva. Lotyšsko a Estonsko dvojí občanství zakazuji. Podle sčítání v roce 2000 žilo v Estonsku asi 200 osob s dvojím občanstvím. V Litvě žije asi 700 osob s dvojím občanstvím. O Lotyšsku nejsou k dispozici žádné údaje. Asi čtvrtinu obyvatelstva Lotyšska a Estonska tvoří etničtí Rusové.
72. Ve státech bývalé Jugoslávie, v Chorvatsku, Srbsku, Slovinsku a bývalé Jugoslávské republice Makedonii je dvojí občanství dovoleno, ačkoliv Chorvatsko a Slovinsko se snaží je vyloučit u naturalizovaných občanů. V Bosně a Hercegovině a v Černé Hoře je dvojí občanství povoleno jen ve vztahu ke státům, s nimiž byla uzavřena dvoustranná dohoda. Obyvatelstvo většiny těchto států je etnicky smíšené. Černá Hora (43 % Černohorců, 32 % Srbů, 8 % Bosňanů a 17 % ostatních) a Bosna a Hercegovina (48 % Bosňanů, 37,1 % Srbů, 14,3 % Chorvatů a 0,6 % ostatních) mají etnicky nejvíce smíšené obyvatelstvo; následuje bývalá Jugoslávská republika Makedonie (64,2 % Makedonců, 25,2 % Albánců a 10,6 % ostatních). Počet osob s dvojím občanstvím v těchto zemích není znám. Žádný z těchto států nezakazuje osobám s dvojím občanstvím kandidovat do parlamentu.
73. Z dvaceti sedmi členských států EU jich Šestnáct povoluje dvojí občanství, pět z nich je zakazuje nebo povoluje za výjimečných okolností (Česká republika, Dánsko, Řecko. Litva a Polsko) a šest z nich (Rakousko, Estonsko, Německo, Lotyšsko, Nizozemsko a Španělsko) je povolují za určitých okolností v různém rozsahu. Dva státy – Litva a Bulharsko – zakazují zvolení osob s dvojím občanství do parlamentu. Další omezení existují ve třech státech (Lotyšsko, Malta a Portugalsko – viz výše odstavce 87 a 88).

PRÁVNÍ ZJIŠTĚNÍ

94. Stěžovatel tvrdil, že zákaz pro moldavské občany mít jiná občanství při poslaneckém mandátu po jejich zvolení je zasahováním do jeho práva kandidovat ve svobodných volbách a v případě zvolení zasedat v parlamentu a zajišťovat tak svobodné vyjadřování názorů lidu při parlamentních volbách. Stěžovatel se odvolal na článek 3 Protokolu č. 1, který zní takto:

„Vysoké smluvní strany se zavazují konat v rozumných intervalech svobodné volby s tajným hlasováním za podmínek, které zajistí svobodné vyjádření názoru lidu při volbě zákonodárného sboru.“

95. Dále si stěžovatel stěžoval s odvoláním na článek 14 ve spojení s Článkem 3 Protokolu č. 1, že byl diskriminován ve srovnání s moldavskými občany, nositeli vícečetného občanství a žijícími v Zadněstří. Článek 14 Úmluvy stanoví toto:

„Užívání práv a svobod přiznaných touto Úmluvou musí být zajištěno bez diskriminace založené na jakémkoli důvodu, jako je pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, náboženství, politické nebo jiné smýšlení, národnostní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní menšině, majetek, rod nebo jiné postavení.“

1. Předběžné námitky
2. Status oběti
3. Závěry senátu
4. Senát se odvolal na předchozí judikaturu Soudu s tím, že osoba může tvrdit, že zákon porušil její právo i při neexistenci individuálního implementačního opatření, jestliže byla přinucena modifikovat své chování nebo byla-li členem skupiny lidí, kteří riskovali být přímo dotčenými legislativou. Senát měl za to, že stěžovatel byl přímo dotčen zákonem č. 273, protože kdyby byl býval zvolen, byl by nucen obtížně volit mezi křeslem v parlamentu nebo podržením si dvojího občanství. Uvědomování si této obtížné volby mohlo mít negativní účinek na jeho volební kampaň, a to jak pokud jde o jeho osobní investování, tak i pokud jde o riziko ztráty hlasů v jeho volebním okrsku. Proto senát zamítl námitku Vlády, že stěžovatel postrádal status oběti.
5. Podání stran
6. Moldavská vláda
7. Ve svých podáních k Velkému senátu Vláda tvrdila, že stěžovatel se nestal obětí ve smyslu článku 34 Úmluvy, protože případ byl Soudu předložen před tím, než byl zákon č. 273 vyhlášen. S odvoláním na případ Očič v. Chorvatsko (dec.), č. 46306/99, ECHR 1999-V1II, dále pak tvrdila, že stěžovatelův požadavek zakládá actio popularis usilující o revizi legislativy v abstraktním smyslu, protože v době podání jeho stížnosti k Soudu nebyl zákon vůči němu a k jeho škodě nikdy aplikován. Případy, na které se senát odvolal při odůvodňování svého závěru, že stěžovatel se stal obětí, byly Vládou zpochybňovány, protože v oněch případech, na rozdíl od stávajícího případu, zákon, který byl napaden, již dříve vstoupil v platnost. I když Soud shledal stěžovatele potenciální obětí přijatého zákona, který však vůči němu nebyl nikdy aplikován, Soud nikdy dříve neshledal stěžovatele obětí nebo potenciální obětí návrhu zákona. Vláda se odvolala na případ Křesťanská federace Svědků Jehovových ve Francii v. Francie (dec.), č. 53430/99, ECHR 2001-XI, když Soud konstatoval, že již dříve přijal pojem „potenciální oběť“ v případech, kdy stěžovatel nemohl demonstrovat, ze legislativa, na kterou si stěžoval, byla vůči němu skutečně aplikována, kvůli tajné povaze opatření, která potvrzovala (Klass a ostatní v. Německo, cit. výše); když zákon trestající homosexuální styky mohl být aplikován na určitou kategorii obyvatelstva, k níž stěžovatel náležel (Dudgeon v. Spojené království, 22. října 1981, Serie A-45), a nakonec, když o nuceném vyhoštění cizinců již bylo rozhodnuto, avšak dosud nebylo vykonáno, a když výkon opatření by vystavil dotčené osoby riziku, že s nimi bude zacházeno v rozporu s článkem 3 v zemi určení (Soering v. Spojené království, 7. července 1989, Serie A-161), nebo by bylo porušilo právo na respektování rodinného života (Beldjoudi v. Francie, 26. března 1992, Serie A-234). Vláda tvrdila, že smluvní státy se nesouhlasily při ratifikaci Úmluvy s tím, že návrhy zákonů bude možné u Soudu napadnout. Kdyby takové napadnutí bylo možné, když by neexistovala možnost na vnitrostátní úrovni návrh zákona napadnout, pak by stěžovatelé byli povzbuzováni v tom smyslu, aby se přímo obraceli na Soud, čímž by se porušil princip subsidiarity, a to by vedlo ke zvýšení počtu stížností u Soudu.
8. Vláda dále tvrdila, že osoba s vícečetným občanstvím může v Moldávii kandidovat, ale musí pouze prokázat, aby byl její mandát schválen Ústavním soudem, že již zahájila řízení o zrušení občanství jiného, než je moldavské (viz výše odstavec 79). Ve volebním zákoně neexistuje žádné ustanovení umožňující, aby byl poslanecký mandát později zrušen z toho důvodu, že uvedené řízení nebylo ukončeno. V daném případu, jakmile byl stěžovatelův mandát potvrzen Ústavním soudem, neexistoval způsob jak anulovat jeho mandát, jestliže by nepokračoval při vzdání se rumunského občanství.
9. Stěžovatel
10. Stěžovatel uznal, že jeho stížnost byla předložena Soudu ještě předtím, než byl zákon č. 273 oficiálně vyhlášen. Tvrdil však, že zákon již byl přijat parlamentem (viz výše odstavec 38), takže bylo nevyhnutelné, že zákon bude podepsán prezidentem a dříve nebo později vstoupí v platnost. Vláda obdržela od Soudu vyrozumění o stížnosti dne 17. června 2008 a k tomuto dni již byl napadený zákon účinný (viz výše odstavec 44).
11. Stěžovatel také poukázala na to, že po jeho zvolení do parlamentu mu nebylo dovoleno zde zasednout, dokud nezahájí řízení o vzdání se rumunského občanství (viz výše odstavce 60 až 61 a 66). Kdyby byl odmítl toto řízení zahájit, nebyl by mohl jak člen parlamentu zasedat.
12. V souladu s tím požádal stěžovatel Soud, aby jej uznal za oběť napadené právní úpravy.
13. Rumunská vláda
14. Rumunská vláda tvrdila, že stěžovatele je možné pokládat za oběť ve smyslu článku 34 Úmluvy. S odvoláním na případ Klass a ostatní v. Německo, citován výše, § 34. vláda tvrdila, že osoba se může stát obětí na základě pouhé existence opatření nebo legislativy, aniž by prokázala, že daná opatření či zákon byly v jejím případě aplikovány. Vláda poznamenala, že když byla stížnost předložena Soudu, stěžovatel coby politik vyjádřil svůj úmysl kandidovat ve volbách roku 2009. Stěžovatel tudíž riskoval, že bude novým zákonem postižen. V daném případě byl zvolen a vyžadovalo se od něho, aby se vzdal rumunského občanství. Vláda vyslovila názor, že případ Očič v. Chorvatsko, citovaný žalovanou Vládou, je z hlediska dané stížnosti irelevantní, protože v citovaném případu stěžovatel neprokázal, že mohl být osobně postižen napadnutou právní úpravou. Rumunská vláda se dále odvolala na to, že senát vynesl svůj rozsudek až poté, kdy byl zákon přijat. Proto tvrdila, že se stížnost nevztahuje k pouhému návrhu zákona.
15. Rumunská vláda požádala Soud, aby námitku žalované Vlády zamítl.
16. Hodnocení Soudu
17. Soud připomněl, že aby bylo možné předložit stížnost na základě článku 34, musí být jednotlivec, nevládní organizace nebo skupina jednotlivců způsobilí tvrdit, že se stali oběťmi porušení práv zaručených Úmluvou. Aby mohl jednotlivec tvrdit, že se stal obětí porušení, musí být napadeným opatřením přímo dotčen: Úmluva nepředpokládá možnost předložit actio popularis pro interpretaci práv, která obsahuje, aniž by dovolovala jednotlivcům stěžovat si na ustanovení vnitrostátního práva jen proto, že se domnívají, aniž by jím byli přímo postiženi, že může odporovat Úmluvě. Osoba však může tvrdit, že zákon porušuje její práva i za absence individuálního opatření, pokud se na ní vyžaduje, aby změnila své chování, nebo pokud riskuje, že bude stíhána, nebo je-li členem skupiny lidí, kteří jsou vystaveni nebezpečí, že budou právní úpravou přímo postiženi (viz Burden v. Spojené království, /GC/, č. 13378/05, § 33 a 34, 29. dubna 2008; Open Dooř a Dublin Well Woman v. Irsko, cit.výše, § 44 a Klass a ostatní v. Německo, 6. září 1978, § 33, Serie A-28).
18. V případu Burdov v. Rusko, č. 59498/00, § 30, ECHR 2002-III, Soud konstatoval, že otázka, zda stěžovatel jednotlivec může či nemůže o sobě tvrdit, že se stal obětí tvrzeného porušení, je relevantní ve všech stadiích řízení podle Úmluvy (viz též E. v. Rakousko, rozhodnutí Komise ze dne 13. května 1987. Decisions and Reports 52, str. 177). Soud připomněl, že ustanovení Úmluvy musí být interpretována způsobem, který činí její záruky praktickými a účinnými (viz, inter alia, Soering v. Spojené království, cit. výše a Artico v. Itálie, 13. května 1980, § 33, Serie A-37). Při posuzování toho, zda může stěžovatel tvrdit, že je skutečně obětí tvrzeného porušení, je třeba přihlédnout nejen k formálnímu postavení v době, kdy stížnost byla předložena Soudu, nýbrž ke všem okolnostem daného případu, včetně jakéhokoli vývoje předcházejícímu datu posuzování případu Soudem (viz, mutatis mutandis, Akdivar a ostatní v. Turecko, 16. září 1996, § 69, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV).
19. Maje na mysli tyto prvky, Soud konstatoval, že otázka, zda stěžovateli přísluší status oběti, musí být rozhodnuta v době posuzování případu Soudem, je-li takovýto přístup odůvodněn okolnostmi. Z tohoto důvodu se Soud odvolal na svou judikaturu o ztrátě statusu oběti, kdy posuzoval námitky vznesené Vládou, že kroky učiněné žalovaným státem nebo v žalovaném státu po předložení stížnosti stěžovatele Soudu poskytly adekvátní nápravu ohledně tvrzeného porušení, takže stěžovatele již dále nelze pokládat za oběť ve smyslu článku 34 Úmluvy (viz například Amuur v. Francie, 25. června 1996, § 36, Reports 1996-III; Chevrol v. Francie, č. 49636/99, § 37 – 43, ECHR 2003-III; Iliadin v. Francie, č. 73316/01, § 54 a 63, ECHR 2005-VII, a Ramazanova a ostatní v. Ázerbájdžán, č.44363/02, § 36 – 39, 1. února 2007). V řadě případů byla stížnost shledána nepřípustnou nebo byla vyškrtnuta ze seznamu, když následné kroky prokázala adekvátní nápravu vůči stěžovateli, který tak ztratil status oběti (viz například Conrad v. Německo, č. 13020/87, rozhodnutí Komise ze dne 13. dubna 1988; Caraher v. Spojené království /dec./, č. 24520/94. ECHR 2000-I a Ohlen v. Dánsko /vyškrtnuto/, č. 63214/00, § 28 – 31, 24. února 2005). Soud proto přezkoumá, zda stěžovateli přísluší status oběti ve smyslu článku 34 Úmluvy, a to s přihlédnutím ke všem okolnostem případu.
20. V daném případu Soud poznamenal, že napadený zákon nabyl účinnosti v květnu 2008 (viz výše odstavec 44). Daná stížnost se tudíž týká přijaté právní úpravy.
21. Pokud jde o to, zda zmíněné opatření bylo aplikováno k újmě stěžovatele. Soud konstatoval, že po volbách v roce 2009 byl stěžovatel povinen zahájit řízení o vzdání se rumunského občanství, aby mohl být jeho poslanecký mandát potvrzen Ústavním soudem, což by mu umožnilo zasednout v parlamentu. Stěžovatel toto řízení zahájil (viz výše odstavce 60 a 61). Opětovně, po jeho zvolení v červenci 2009, byl stěžovatel požádán předložit Ústavnímu soudu důkazy o jeho zahájení řízení ve věci vzdání se rumunského občanství, aby byl jeho mandát potvrzen (viz výše odstavec 66). Soud tak dospěl k závěru, že stěžovatel byl přímo postižen zákonem č. 273, protože byl povinen zahájit řízení, které jej vystavilo riziku, že pozbude svého rumunského občanství. Dále a v každém případě, ještě před jeho zvolením, znalost, že bude-li zvolen, bude se na něm žádat, aby podnikl kroky ke vzdání se svého rumunského občanství, přál-li si zasedat v parlamentu, nepochybně jej postihla během jeho volební kampaně. Možná, že navíc přišel o hlasy, jelikož v jeho volebním okrsku bylo známo, že je tu vyhlídka na to, že se rozhodne vzdát se svého mandátu, pokud by to mělo znamenat ztrátu jeho statusu osoby s dvojím občanstvím. Jelikož byl stěžovatel daným zákonem přímo postižen, dospěl Soud k závěru, že zmíněné opatření mělo pro stěžovatele škodlivý účinek.
22. Pokud jde o argument Vlády, že zákon č. 273 vyžaduje, aby řízení o vzdání se druhého občanství bylo pouze zahájeno a nemusí být ukončeno, Soud se nedomníval, že by to zbavovalo stěžovatele jeho statusu poškozené osoby. I když byl stěžovatelův mandát nyní potvrzen Ústavním soudem, byl stěžovatel nucen zaslat rumunským orgánům dopis, kde požadoval zahájení řízení o vzdání se jeho rumunského občanství, což také učinil. Je pravdou, že rumunská vláda ještě nepodnikla kroky ke zrušení stěžovatelova rumunského občanství. Avšak jednání rumunských orgánů nemůže stěžovatel nijak ovlivnit a ty na sebe nepřevzaly žádný formální závazek nekonat po předložení stěžovatelovy žádosti o zrušení rumunského občanství. Proto mohou kdykoli toto řízení ukončit.
23. Na každý pád pokaždé, kdy si bude stěžovatel přát kandidovat do parlamentu, bude čelit nejistotě, kdy nebude vědět, zda Ústavní soud bude akceptovat, že jednal v souladu se zákonem, a zda rumunská vláda podnikne kroky k tomu, aby jeho žádosti o zrušení rumunského občanství vyhověla.
24. Námitka Vlády týkající se statusu oběti se proto zamítá.
25. Nevyčerpání vnitrostátních opravných prostředků
26. Závěry senátu
27. Senát zamítl námitku Vlády, že stěžovatel nevyčerpal vnitrostátní opravné prostředky, protože si nestěžoval u ombudsmana, který mohl předložit protest proti zákonu č. 273 u Ústavního soudu. Senát zdůraznil, že požadavek vyčerpat vnitrostátní opravné prostředky se vztahuje pouze na ty z nich, které jsou dostupné a účinné. V daném případu nelze opravný prostředek, na který se Vláda odvolala, pokládat za účinný, protože stěžovatel si nemohl sám přímo stěžovat u Ústavního soudu.
28. Podání stran
29. Moldavská vláda
30. Vláda tvrdila, že stěžovatel mohl požádat V. Filata, který byl členem parlamentu a tudíž byl oprávněn požádat Ústavní soud (viz výše odstavec 82), aby zde napadl zákon č. 273. S odvoláním na závěr senátu, že požádat Ústavní soud prostřednictvím ombudsmana není účinným opravným prostředkem. Vláda odůvodnila tento návrh tak, že V. Filat je předsedou politické strany, kde je stěžovatel místopředsedou; V. Filat měl rovněž dvojí občanství a V. Filat již pomáhal stěžovateli v daném případě. Proto Vláda tvrdila, že daný opravný prostředek byl stěžovateli dostupný.
31. Vláda zdůraznila, že daný případ se týká ústavnosti, která může být zhojena pouze Ústavním soudem. Ve svých podáních předložených senátu a týkajících se přípustnosti zmínila Vláda možnost předložení případu Ústavnímu soudu prostřednictvím ombudsmana. Tvrdila, že podstatou navrženého opravného prostředkuje možnost daná Ústavnímu soudu, aby případ posoudil, a že přesný zprostředkující článek, jímž ji stěžovatel chtěl uvést, byl irelevantní. V souladu s tím Vláda tvrdila, že stávající námitka není obranou, nýbrž opětovným zdůrazněním předchozí námitky, takže Vládě nic nebrání vznést tuto námitku v tomto stadiu řízení.
32. Závěrem, Vláda poukázala na to, že žádost předložená Ústavnímu soudu v prosinci 2008, aby posoudil ústavnost zákona, byla úspěšná, protože byla přijata k posouzení (viz výše odstavce 54 až 58). Takže se jednalo o účinný opravný prostředek, i když v daném případě shledal Ústavní soud zmíněný zákon ústavním.
33. Stěžovatel
34. Stěžovatel tvrdil, že námitka vznesená Vládou je novou námitkou. Nezávisí na faktech, která Soud neměl k dispozici, když posuzoval přípustnost případu. V souladu s tím a s odvoláním na případ Sejdovič v. Itálie (GC), č. 56581/00, § 41, ECHR 2006-II, stěžovatel tvrdil, že Vláda měla namítnout možnost tohoto opravného prostředku ve svém písemném a ústním podání ohledně přípustnosti. Stěžovatel se nedomníval, že existovaly nějaké výjimečné okolnosti ve prospěch zproštění Vlády její povinnosti splnit tento požadavek, a proto vyzval Soud, aby námitku Vlády zamítl.
35. Pro případ, že by Soud souhlasil s tím, aby byla námitka uplatněna v tomto stadiu řízení, stěžovatel uvedl, že stížnost k Ústavnímu soudu prostřednictvím V. Filata není účinným opravným prostředkem, který by mohl stěžovatel použít ve smyslu článku 35. Stěžovatel poukázal, že byl nedostupný, protože nebylo každému občanovi umožněno, aby tuto stížnost předložil, a že on nebyl členem žádné kategorie osob oprávněných předložit stížnost do 22. dubna 2009, kdy byl jeho poslanecký mandát potvrzen. V každém případě stěžovatel vystupoval v řízení zahájeném před Ústavním soudem jako zástupce V. Filata a uvedl všechny otázky, které přišly před Ústavní soud. Ten rozhodl, že zmíněný zákon je ústavní (viz výše odstavec 55). V tom rozsahu, v jakém mohl být tento opravný prostředek účinný, byl jasně vyčerpán.
36. Rumunská vláda
37. Rumunská vláda osvětlila, že opravný prostředek navržený žalovanou Vládou byl poprvé zmíněn v jejích podáních vůči Velkému senátu. Vláda uvedla, že z judikatury Soudu jasně vyplývá, že takovéto námitky je třeba uplatňovat při projednávání přípustnosti. Rumunská vláda dále poznamenala, že žalovaná Vláda měla k dispozici všechna fakta nezbytná pro to, aby svou námitku uplatnila ve stadiu projednávání přípustnosti stížnosti, a že nepodala žádné vysvětlení, proč tak neučinila. Proto zde neexistují žádné výjimečné okolnosti opravňující k průtahům při předkládání této námitky, takže zde nastal v tomto stadiu řízení estoppel vůči těmto námitkám.
38. Pro případ, že Soud připustí, aby se k této námitce přihlédlo navzdory průtahům, rumunská vláda uvedla, že navržený opravný prostředek nesplňuje požadavky článku 35. Nebyl pro stěžovatele dostupný, jelikož ten neměl právo přímo se obrátit na Ústavní soud, nýbrž musel předložit stížnost skrze prostředníka, který si mohl vybrat, zda požádá soud, aby napadl a přezkoumal napadenou právní úpravu.
39. Hodnocení Soudu
40. Soud připomněl, že účelem článku 35 § 1 Úmluvy je dát smluvním státům možnost zabránit porušování nebo napravit porušování, které se proti nim namítá, a to ještě předtím, než se stane předmětem stížnosti před Soudem. Státy jsou zproštěny povinnosti zodpovídat se za své jednání před mezinárodním orgánem předtím, než je jim umožněno věci napravit prostřednictvím svého vlastního právního řádu (viz například Remli v. Francie, 23. dubna 1996. § 33, Reports 1996-II a Selmouni v. Francie /GC/, č. 25803/94, § 74, ECHR 1999-V). Podle článku 35 § 1 Úmluvy, stěžovatel musí mít k dispozici opravné prostředky, které jsou dostupné a postačující k tomu, aby umožnily nápravu tvrzeného porušení. Existence takových opravných prostředků musí být dostatečně jistá nejen v teorii, nýbrž i v praxi, jinak postrádají požadovanou dostupnost a účinnost (viz, mimo jiné, Akdivar a ostatní v. Turecko, cit. výše, § 66).
41. Soud dále připomněl, že podle ustanovení 55 Jednacího řádu Soudu, musí být každá námitka nepřípustnosti stížnosti uplatněna žalovaným smluvním státem v jeho písemných či ústních připomínkách k přípustnosti stížnosti (viz K. a T. v. Finsko /GC/, č. 25702/94, § 145, ECHR 2001-VII a N.C. v. Itálie /GC/, č. 24952/94, § 44, ECHR 2002-X). Avšak v některých případech mohou nastat výjimečné okolnosti, které zprošťují žalovaný stát povinnosti vznést jejich předběžnou námitku ve stadiu projednávání přípustnosti (viz Prokopových v. Rusko, č. 58255, § 29, ECHR 2004-XI /extrakty/ a Sejdovič v. Itálie, cit. výše. § 41).
42. Soud nepokládá za nezbytné zkoumat, zda pro Vládu nastal estoppel pro uplatnění této námitky v tomto stadiu řízení, jelikož v každém případě nalezl, že opravný prostředek nyní navržený je takovým, který stěžovatel nebyl povinen vyčerpat. Soud připomněl, že nález senátu, proti němuž žalovaná Vláda nic nenamítala, a to, že možnost postoupit svou stížnost ombudsmanovi, který by sám za sebe mohl napadnout zmíněný zákon u Ústavního soudu, není účinným opravným prostředkem, protože stěžovatel neměl možnost obrátit se na soud přímo. Soud zde nevidí důvod nesouhlasit se závěrem senátu. Opravný prostředek nyní navržený Vládou není přímo dostupný stěžovateli, jelikož ten nemohl oslovit Ustavní soud přímo nýbrž se musel spolehnout na volnou úvahu V. Filata, zda takovouto stížnost předloží. Proto nelze tento opravný prostředek pokládat za účinný ve smyslu článku 35 § 1 Úmluvy.
43. Na každý pád je jasné, že když Ústavní soud prohlásil uvedený zákon za ustavní (viz výše odstavce 54 až 58), byl navržený opravný prostředek vyčerpán. Za těchto okolnosti se námitka Vlády zamítá.
44. Neslučitelnost ratione materiae
45. Podání stran
46. Moldavská vláda
47. Ve svých podáních vůči Velkému senátu Vláda vznesla poprvé námitku ratione materiae po odkazech na Evropskou úmluvu o občanství (dále jen „ECN“) v senátním rozsudku. Podle jejího názoru senát neposuzoval právo kandidovat, chráněné článkem 3 Protokolu c., ale namísto toho posuzoval právo na více občanství a právo na získání občanství, což nejsou práva garantovaná Úmluvou. Vláda napadla význam přisuzovaný senátem ratifikaci a neratifikaci ECN. Moldavská vláda poukázala na to, že Moldávie mohla ECN vypovědět, a pokud by si to přála, opětovně ji ratifikovat s výhradou k jejímu článku 17.
48. Vláda požádala Soud, aby tuto námitku zvážil jako námitku relevantní ve vztahu k zásadním otázkám vyvstalým v tomto případu a posoudil ji současně s posuzováním meritu věci.
49. S odvoláním na případ Blečič v. Chorvatsko (GC), č. 59532/00, § 63 – 69, ECHR 2006-III Vláda tvrdila, že nevznikl estoppel pro vznášení této námitky v tomto stadiu řízení, jelikož ta se vztahuje k jurisdikci Soudu.
50. Stěžovatel

127 Stěžovatel tvrdil, že tato námitka měla být zásadně vznesena ještě předtím, než byla stížnost prohlášena za přípustnou, takže pro Vládu nastal estoppel pro to, aby ji vznesla v tomto stadiu. Stěžovatel však akceptoval, že Soud se musí přesvědčit sám o tom, že má jurisdikci, v každém případu, který mu je předložen, a že je povinen posoudit otázku jurisdikce v každém stadiu řízení.

128. Stěžovatel učinil závěr, že tuto dílčí stížnost předloženou Vládou nelze pokládat za předběžnou námitku, protože se týká interpretace práv podle článku 3 Protokolu č. l. Vyzval proto Soud, aby zvážil argumenty přednesené Vládou při svém posuzování podstaty stížnosti.
129. Rumunská vláda
130. Rumunská vláda se odvolala na své argumenty ohledně estoppelu ve vztahu k námitce žalované Vlády ohledně vyčerpání vnitrostátních opravných prostředků a tvrdila, že obdobné argumenty se aplikují na námitku inkompatibility ratione materiae. Na rozdíl od případu Demir a Baykara v. Turecko (GC), č. 34503/97, 12. prosince 2008, žalovaná Vláda jasně naznačila, že její námitka je reakcí na rozsudek senátu a že tento argument nebyl dříve uplatněn ve své podstatě. I když ve výše citovaném případu Blečič v. Chorvatsko uvedl Soud případy námitek ohledně inkompability, které mohou být vzneseny v každém stadiu řízení, žádný z těchto příkladů se nepodobá danému případu. Proto podle názoru rumunské vlády nemůže žalovaná Vláda vznášet tuto námitku v tomto stadiu.
131. Pro případ, že by však Soud měl dospět k závěru, že estoppel nenastal, vyzvala rumunská vláda Soud, aby tuto námitku spojil s meritem věci a aby ji posoudil v tomto kontextu. Rumunská vláda argumentovala tím, že je nutné analyzovat závazky Moldávie v kontextu s mezinárodními smlouvami, aby se vyhodnotilo, jak Moldávie uskutečňuje práva zaručená Úmluvou. Odvolala se přitom na konsistentní judikaturu Soudu v tom, že Úmluvu nelze interpretovat ve vakuu a že je třeba přihlížet k ostatním relevantním nástrojům mezinárodního práva (například Monet a ostatní v. Švýcarsko, č. 39051/03, § 65, ECHR 2007-XIV a Al-Adsani v. Spojené království /GC/, č. 35763/97, § 55, ECHR 2001-XI). Takže podle rumunské vlády se senát nesprávně odvolal na závazky přijaté Moldávií na evropské úrovni jako na relevantní při své analýze restrikcí uložených zákonem č. 273. V této souvislosti rumunská vláda poznamenala, že Moldávie ratifikovala ECN bez výhrad a že závazek států plnit v dobré víře mezinárodní smlouvy, jichž jsou smluvními stranami, je základním principem mezinárodního práva.
132. Hodnocení Soudu
133. Soud konstatoval, že námitka ratione materiae vznesená Vládou nebyla dříve vznesena ve stadiu projednávání přípustnosti, takže se jedná o novou námitku. Poznamenal však, že námitka nekompatibility ratione materiae je námitkou, která se týká jurisdikce Soudu, a připomněl, že Soud je povinen přezkoumat, zda má jurisdikci, v každém stadiu řízení. Důsledku toho nelze o Vládě tvrdit, že jí estoppel zabránil v tom, aby tuto námitku vznesla v tomto stadiu (viz, mutatis mutandis, Blečič v. Chorvatsko, cit. výše, § 67).
134. Shodně se stranami Soud konstatoval, že tato námitka úzce souvisí se stěžovatelovou stížností. Proto rozhodl, že námitku projedná později spolu s projednáním meritu věci.
135. Závěr
136. Stížnost nelze zamítnout jako neslučitelnou ratione materiae s ustanoveními Úmluvy pro nevyčerpání vnitrostátních opravných prostředků nebo pro absenci statusu oběti. Soud proto zamítá předběžné námitky Vlády, s výjimkou její námitky neslučitelnosti ratione materiae, která souvisí s meritem věci.
137. Údajné porušení článku 3 Protokolu č. 1 k Úmluvě
138. Závěry senátu
139. Senát akceptoval, že napadená ustanovení byla jasně formulována a že sledují legitimní účel zajištění loajality členů parlamentu s moldavským státem. Konstatoval vsak, že Vládou použité prostředky za účelem zajištění loajality členů parlamentu s moldavským státem jsou disproporcionální. Proto zde byl porušen článek 3 Protokolu č. 1.
140. Ve svém hodnocení proporcionality opatření přihlédl senát k praxi ostatních států Rady Evropy a k dalším metodám, jež měla Vláda k zajištění loajality členů parlamentu, jako například vyžadovat od nich přísahu. Senát také zvážil ustanovení ECN a komentáře ECRI a Benátské komise k novému zákonu. I při specifickém kontextu politického vývoje v Moldávii nebyl senát přesvědčen o tom, že zákaz osobám s dvojím občanstvím zasednout v parlamentu lze pokládat za oprávněný, a to zejména z toho hlediska, že takto rozsáhlé omezení bylo zavedeno přibližně rok či méně před všeobecnými volbami.
141. Podání stran
142. Moldavská vláda
143. Vláda vysvětlila formou předběžných poznámek, že podle zákona č. 273 se pouze vyžaduje, aby jednotlivec prokázal, že zahájil řízení o vzdání se občanství jiného státu (viz výše odstavec 79). Dále, jak je uvedeno výše (viz odstavec 98), jakmile Ústavní soud potvrdí mandát člena parlamentu, neexistuje žádný mechanismus, jímž by mohl být tento mandát následně revokován: zákon neobsahuje žádné ustanovení pro takovýto postup.
144. Vláda připomněla svá podání vůči senátu v tom smyslu, že zasahování bylo zákonné a že sledovalo legitimní cíle zajištění loajality, obranu nezávislosti a existence státu a zajištění bezpečnosti státu. Vláda upozornila na nálezy Ústavního soudu, pokud jde o soulad zákona s moldavskou Ústavou a mezinárodními úmluvami (viz výše odstavec 55). Vyslovila nesouhlas se závěrem senátu, že opatření nebylo proporcionální, a tvrdila, že senát nevzal řádně do úvahy její podání o zvláštním historickém kontextu Moldávie, který podle jejího názoru vyžadoval omezení osob s dvojím občanstvím, aby se nestaly členy parlamentu. Vláda poukázala na to, že když byla v roce 1999 ECN ratifikována, počet Moldavanů s dvojím občanství byl bezvýznamný, protože to podle právní úpravy platné v té době nebylo povoleno (viz výše odstavec 22). Proto nebylo shledáno nezbytným vznášet výhradu k článku 17. Vláda dále vysvětlila, že v roce 1999 nebyla Moldávie parlamentním státem jako dnes, nýbrž semi-prezidentskou republikou. Proto hraje dnes legislativa větší roli ve státě, než tomu bylo tehdy. Ačkoli jiné členské státy Rady Evropy, které brání osobám s dvojím občanství zasedat jako členům parlamentu, Ázerbájdžán. Litva a Malta ECN neratifikovaly a Bulharsko vzneslo výhradu k článku 17, Moldávie mohla jednoduše ECN vypovědět a, pokud by si to přála, opět ji ratifikovat s výhradou k článku 17. To by ji uvedlo do stejného postavení jako Bulharsko.
145. Vláda rovněž kritizovala senát za to, že přikládal význam tomu, že Moldávie nepředložila návrh zákona příslušným mezinárodním institucím k posouzení a že se neřídila doporučeními ECRI a Benátské komise (viz výše odstavce 40, 45 a 51). S odvoláním na případ Boiceno v. Moldávie, č. 41088/05 ze dne 11. července 2006. Vláda poukázala na to, že Soud v minulosti nalezl porušení dokonce i tehdy, když byl daný zákon předložen expertům Rady Evropy a byl pozměněn tak, aby vyhovoval jejich doporučením. Oproti tomu v případu Yumak a Sadak v. Turecko (GC), č. 10226/03, 8. července 2008, nevyhovění Turecka doporučením expertů Rady Evropy nepřivedlo Soud k tomu, aby nalezl porušení Úmluvy. Vláda také napadla relevanci zprávy Benátské komise, neboť ta byla přijata v den, kdy byl zákon přijat.
146. Pokud jde o další metody zajištění loajality navržené senátem. Vláda tvrdila, že přísaha by byla nepostačující, protože někteří Moldavané s dvojím občanství museli skládat přísahu i vůči státu, jehož druhého občanství byli nositeli. Přísaha by byla tudíž pouze deklaratorní a z hlediska zajištění loajality by byla neefektivní.
147. Závěrem Vláda poznamenala, že 21 ze 101 členů parlamentu zvolených v dubnu 2009 bylo nositeli dvojího občanství. Vláda uvedla, že to vyvolává závažné obavy, pokud jde o nezávislost Moldávie, jelikož se problém dotýká její bezpečnosti a státnosti.
148. Vláda požádala Soud, aby nalezl, že v daném případě nedošlo k porušení článku 3 Protokolu č. l.
149. Stěžovatel
150. Stěžovatel tvrdil, že omezení daná zákonem č. 273 porušila jeho právo kandidovat ve svobodných volbách, které zaručují svobodu projevu lidu při volbě legislativy. Tvrdil, že požadavek, aby zahájil řízení o vzdání se jeho rumunského občanství za účelem možnosti zasedat v parlamentu, omezoval jeho práva zaručená článkem 3 Protokolu č. 1 do takové míry, že to porušilo jejich podstatu a zbavilo je jejich účinnosti, protože právo kandidovat ve volbách by nemělo smysl bez práva zasedat po zvolení v parlamentu (viz případ M v. Spojené království /dec./, č. 10316/83, 7. března 1984).
151. Stěžovatel zopakoval své tvrzení, že zákon č. 273 nesplňuje požadavek zákonnosti, protože je neslučitelný s články Ústavy a ECN, kterou Moldávie v roce 1999 ratifikovala, takže se stala součástí jejího vnitrostátního právního řádu (viz výše odstavce 71 až 73).
152. Stěžovatel dále uvedl, že zákon č. 273 nesleduje legitimní účel, protože účel zabezpečení loajality vůči Moldávii není skutečnou motivací pro přijetí nového zákona. Tak například paní L. Savgová byla opětovně jmenována členkou vlády po dubnových volbách, i když bylo velmi dobře známo, že má rovněž rumunské občanství. Stěžovatel se také odvolal na nepotvrzené zprávy z tisku, že prezident Moldávie V. Voronin měl v době výkonu své funkce také ruské občanství a dostával penzi od Ruska. S odvoláním na závěry nezávislých analytiků stěžovatel tvrdil, že zachování si dvojího občanství nečiní moldavské občany méně vlasteneckými.
153. Stěžovatel tvrdil, že zákon je disproporcionální, arbitrární a nedemokratický. Uvedl, že Úmluva musí být vykládána způsobem, který činí práva, jež obsahuje, praktickými a účinnými. Za tímto účelem musí být pojímána jako celek a takovým způsobem, aby podporovala vnitřní konsistenci mezi jejími různými ustanoveními. Je třeba brát v úvahu pravidla a principy mezinárodního práva. Každý nově se objevivší konsensus mezi evropskými státy je relevantním faktorem pro zvážení Soudem (viz Demir a Baykara v. Turecko, cit. výše, § 66 až 85). Při aplikaci těchto principů dospěl stěžovatel k závěru, že Soud nesmí ignorovat závazky přijaté vládou podle ECN, když bude vyhodnocovat proporcionalitu restrikcí podle článku 3 Protokolu č. 1. Totéž platí pro doporučení a nálezy jiných mezinárodních organizací. Stěžovatel také poukázal na to, že skutečnost, že Moldávie je jediným členským státem Rady Evropy, který povoluje více občanství, ale zakazuje osobám s vícečetným občanství kandidovat v celostátních volbách. Stěžovatel tvrdil, že to demonstruje absenci mezinárodní akceptace pro přístup Vlády.
154. Stěžovatel dále tvrdil, že od státu bylo disproporcionální omezit právo zasedat jako člen parlamentu na jednotlivce s jediným (moldavským) občanstvím z hlediska jeho dřívější politiky povzbuzování moldavských občanů k získávání jiných občanství. Vláda přiznala, že značný počet Moldavanů získalo druhé občanství ze sociálních a ekonomických důvodů (viz výše odstavec 39), což je faktem, který podle stěžovatelova názoru učinil její novou politiku ještě více disproporcionální. Stěžovatel zdůraznil, že Vláda neuvedla jediný příklad ohrožení bezpečnosti a nezávislosti Moldávie ze strany osob s dvojím občanstvím. Podle jeho názoru je existence sankcí za zradu adekvátním prostředkem, jak zabráni neloajalitě. Na každý pád přístup ke klasifikovaným informacím závisí na bezpečnostním očištění, které lze garantovat po důkladném vyšetření tajnou službou.
155. Závěrem stěžovatel kritizoval přijetí nové právní úpravy méně než jeden rok před volbami 5. dubna 2009. Tvrdil, že proporcionalitu zákona je možné posoudit v obecném kontextu s volební reformou v Moldávii, včetně zvýšení volebního prahu pro získání křesel v parlamentu ze 4 % na 6 % a zákazu volebních bloků (viz výše odstavec 37). Výsledky voleb ze dne 5. dubna 2009 demonstrují, že nový zákon postihl především opozici, protože se dotkl 21 z jejích 41 členů (viz výše odstavec 59). Příklad L. Savgová (viz výše odstavec 144) je důkazem arbitrární aplikace nového zákona. Podle stěžovatelova vyjádření je pro Soud relevantní, zda důsledek pravidel upravujících volby vylučuje určitou skupinu lidí z účasti na politickém životě země, zda nesrovnalosti vytvořené zvláštní volebním systémem lze pokládat za arbitrární nebo zneužitelné a zda systém má tendenci favorizovat jednu politickou stranu vůči druhé (viz, inter alia, Aziz v. Kypr. č. 69949/01. § 28, ECHR 2004-V. a Tumák a Sadak v. Turecko, cit. výše, § 121). Stěžovatel tvrdil, že reálným cílem skrývajícím se za volební reformou bylo snížit vyhlídky opoziční strany a že zákon č. 273 je tudíž arbitrární a zneužitelný.
156. Rumunská vláda
157. Rumunská vláda napadla legalitu zákona č. 273. Tvrdila, že tento zákon není předvídatelný, protože není aplikován jednotně, a že lze jeho ustanovením dávat různý výklad.
158. Rumunská vláda dále tvrdila, že z legislativy aplikovatelné v různých členských státech lze vyvodit minimální evropský standard a že tento standard neukládá podmínku jediného občanství pro zvolení do parlamentu. Na rozdíl od ostatních členských států Rady Evropy, které zakazují osobám s dvojím občanstvím být poslanci, Moldávie zvolila převzít všechny závazky vyplývající z ECN. Skutečnost, že se Moldávie rozhodla změnit svůj postoj k možnosti získat dvojí občanství, ji nezprošťuje závazků, jež pro ni vyplývají z ECN. Rumunská vláda zdůraznila, že článek 4 Ústavy Moldávie stanoví, že dojde-li k nesouladu mezi mezinárodními úmluvami o lidských právech, jichž je Moldávie smluvní stranou, a vnitrostátním právním řádem, mají přednost mezinárodní pravidla (viz výše odstavec 7 1). Dále pak článek 25 zákona o občanství Republiky Moldávie stanoví, že občané Moldávie, kteří jsou též nositeli občanství jiného státu, mají stejná práva a povinnosti jako ostatní moldavští občané (viz výše odstavec 75).
159. Rumunská vláda také upozornila na to, že asi sedmnáct let poté, co Moldávie získala samostatnost, žalovaná Vláda tvrdila, že je tato nezávislost ohrožena, aniž by pro to přinesla nějaký důkaz. Rumunská vláda zdůraznila, že nebyla prokázána žádná příčinná souvislost mezi dvojím občanstvím a tvrzeným nebezpečím pro nezávislost státu a že nebyl uveden žádný příklad případu, kdy by občan s dvojím občanstvím spáchal čin, který ohrozil bezpečnost státu.
160. Rumunská vláda také tvrdila, že legislativa nesledovala legitimní účel. Neměla nic proti tomu, že ochrana nezávislosti a národní bezpečnosti státu může být legitimním cílem, který musí být posouzen v kontextu s historickým a politickým pozadím daného státu. Nesouhlasila však s podáním žalované Vlády, že historicko-politická situace v Moldávii učinila tento účel v daném případu legitimním. Rumunská vláda dále zdůraznila, že množství zákonů přijatých v letech 1991 až 2000 nekladl jako podmínku pro kandidaturu na určité veřejné funkce jediné občanství. Jedním z příkladů byl zákon č. 720 ze dne 18. září 1991, upravující prezidentské volby. Rumunská vláda, s odvoláním na případy Ždanoka v. Lotyšsko (GC), č. 58278/00, § 135, ECHR 2006-V a Adamson v. Lotyšsko, č. 3669/03, § 123, 24. června 2008, argumentovala, že i kdyby byla podmínka jediného občanství oprávněná v počátečních letech po vyhlášení moldavské nezávislosti, pak po určité době a postupné konsolidaci své oprávněnosti pozbyla. Bylo proto obtížné pochopit stanovisko Moldávie, která u tří parlamentů dovolovala, aby se osoby s vícenásobným občanstvím staly členy parlamentu, avšak nyní, cca po sedmnácti letech, dospěla k názoru, že mít další občanství znamená pro Moldávii vážné nebezpečí, a dala je na stejnou úroveň se zradou. Rumunská vláda tvrdila, že účel loajality vůči státu by měl být realizován cestou ukládání sankcí zajednání, které poškozuje národní zájem, a nikoli prostřednictvím omezování přístupu osobám s vícenásobným občanstvím k určitým veřejným funkcím.
161. Pokud se jedná o proporcionalitu, rumunská vláda opětovně zdůraznila existenci minimálního evropského standardu, který nestanoví pro zvolení do parlamentu podmínku jediného občanství. Dále pak zprávy uveřejněné ECRI a Benátskou komisí (viz výše odstavce 45 a 51), které, jak ukazuje případ Shtukaturov v. Rusko, č. 44009/05, § 95, 27. března 2008, byly relevantním faktorem pro úvahu Soudu, podporují tvrzení, že existuje společný evropský standard pro svou vnitřní hodnotu vyjádřeného názoru – který byl názorem nestranných právních znalců, a právě proto mají důležitost, kterou jim přisuzuje Soud i další orgány Rady Evropy.
162. Rumunská vláda dospěla k závěru, že Moldávie v této oblasti překročila své meze volné úvahy. V tomto ohledu nepostačovalo, že stěžovateli bylo povoleno kandidovat. Aby bylo toto právo efektivní, měl mít právo v něm obsadit své křeslo (viz případ M v. Spojené království, cit. výše). Přijetí zákona č. 273 porušilo samotnou podstatu práv zaručených článkem 3 Protokolu č. 1 a učinilo je teoretickými a iluzorními. Závěrem požádala rumunská vláda Soud, aby potvrdil závěr senátu, že byl tento článek porušen.
163. Hodnocení Soudu
164. Obecné principy
165. Soud vždy konsistentně zdůrazňoval důležitost článku 3 Protokolu č. 1 v efektivní demokracii a v důsledku toho jeho prvořadou důležitost v systému Úmluvy. V případu Yumak a Sadak v. Turecko, cit. výše, § 105, Soud připomněl, že práva zaručená článkem 3 Protokolu č. 1 jsou klíčová pro vytvoření a uchovávání základů efektivní a smysluplné demokracie v právním státě. V případech Mathieu-Mohin a Clerfayt v. Belgie, 2. března 1987, § 47, Serie A-113, a Lingens v. Rakousko, 8. července 1986, § 41 a 42, Serie A-103, Soud konstatoval, že svobodné volby a svoboda projevu, a zejména pak svoboda politické debaty, tvoří základ každé demokracie.
166. Judikatura Soud rozlišuje mezi aktivním aspektem článku 3 Protokolu č. 1, který se vztahuje k právu hlasovat, a pasivním aspektem, kterým je právo kandidovat ve volbách (viz Ždanoka v. Lotyšsko, cit. výše, § 105 a 106). Daný případ se v zásadě týká druhého aspektu. Avšak jak již bylo uvedeno výše (viz odstavec 108), zákaz pro osoby s více občanstvími zasedat jako členové parlamentu měl možná sekundární dopad na způsob, jakým voliči vykonávají své právo hlasovat v Moldávii.
167. Pokud se jedná o pasivní aspekt článku 3 Protokolu č. 1, Soud zdůraznil volnost, které se státy těší při stanovení kritérií pro kandidaturu ve volbách. V případu Ždanoka v. Lotyšsko, cit. výše, § 106. Soud vysvětlil, že:

„… i když (kritéria) mají svůj původ v potřebě zajistit jak nezávislost zvolených zástupců, tak svobodu volby voličů, mění se tato kritéria podle historických a politický faktorů každého státu. Mnohočetnost situací předvídaných v ústavních a volebních ustanoveních mnoha členských států Rady Evropy ukazuje na rozdílnost možných přístupů v této oblasti. Proto musí být pro účely aplikace článku 3 každá volební legislativa posuzována ve světle politického vývoje v dané zemi.“

157. Podobně v případu Podkolzina v. Lotyšsko, č. 46726/99, § 33, ECHR 2002-II Soud konstatoval, že pro účely článku 3 musí být každá volební legislativa posuzována ve světle politického vývoje dané země, aby faktory, které budou neakceptovatelné v kontextu jednoho systému, mohly být oprávněné v kontextu jiného systému. Soud však zdůraznil, že rozsah volné úvahy státu je v tomto ohledu omezený závazkem respektovat základní princip článku 3 Protokolu č. I, zejména „svobodným vyjádřením názorů lidu při volbě zákonodárného sboru“ (viz též Mathieu-Mohin a Clerfayt v. Belgie, cit. výše, § 47 a Melnychenko v. Ukrajina, č. 17707/02, § 55. ECHR 2004-X).
158. Při posuzování mezí volnosti přiznané státům Soud v případu Aziz v. Kypr, cit. výše. § 28, poznamenal, že:

„I když … státy se těší značné volnosti při stanovení pravidel v rámci jejich ústavního pořádku upravujícího parlamentní volby a složení parlamentu, a … relevantní kriéria se mohou lišit podle historických a politických faktorů specifických pro každý stát, nesmějí být tato pravidla taková, aby vylučovala některé osoby nebo skupiny osob z účasti na politickém životě země, zejména na výběru legislativy, což je právem zaručeným jak Úmluvou, tak i ústavami všech smluvních států.“

159. Při aplikaci těchto principů Soud konstatoval v případu Ždanoka v. Lotyšsko, cit. výše, § 1 19 až 135, že historické úvahy mohou opravňovat k omezením práv směřujících k ochraně integrity demokratického procesu, a to, jak je tomu v daném případě, vyloučením jednotlivců, kteří se účastnili na pokusu svrhnout nově vytvořený demokratický režim. Soud však prohlásil, že takováto omezení jsou zřejmě nekompatibilní, jestliže se ještě aplikují o mnoho let později v době, kdy oprávnění k jejich aplikaci a hrozby, jimž se má předejít, již nejsou relevantní. Následně, v případu Adamsons v. Lotyšsko, cit. výše, § 123 a 128 Soud zdůraznil, že po uplynutí nějakého času je obtížnější obecná omezení volebních práv ospravedlnit. Namísto toho je třeba opatření „individualizovat“, aby bylo omezeno reálné riziko, které identifikovaný jedinec přináší.
160. V případu Hirst v. Spojené království (č. 2) (GC). č. 74025/01. § 62, ECHR 2005-IX, Soud obecněji konstatoval, že jakékoli podmínky uložené vůči právu zaručenému článkem 3 Protokolu č. 1 musí odrážet, a nikoli mu odporovat, zájem na zachování integrity a účinnosti volebního procesu, směřující k identifikaci vůle lidu vyjádřené ve všeobecném hlasování.
161. Závěrem, bez ohledu na široký rozsah volné úvahy přiznaný státům v této oblasti, Soud při mnoha příležitostech připomenul, že je na něm, aby v konečné instanci určil, zda požadavky článku 3 Protokolu č. 1 byly splněny. V tomto směru se musí Soud ujistit o tom, že podmínky neomezují uvedená práva do takové míry, že porušují jejich samotnou podstatu a zbavují je jejich účinnosti; že jsou uloženy za účelem legitimního cíle a že použité prostředky nejsou disproporcionální (viz například Hirsdt v. Spojené království, cit.výše, § 62 a Tumák a Sadak v. Turecko, cit. výše, § 109).

2 Aplikace obecných principů na daný případ

162. Soud připomněl, že již nalezl, že stěžovatel může tvrdit, že se stal obětí zákona č. 273 (viz výše odstavec 111). Soud dále konstatoval, že ve volbách v dubnu 2009 a v červenci 2009 byl stěžovatel zvolen za člena parlamentu (viz výše odstavce 59 a 66). Aby mohl být jeho mandát potvrzen Ústavním soudem, musel stěžovatel zahájit řízení o vzdání se rumunského občanství (viz výše odstavce 60 až 61). V souladu s tím Soud konstatoval, že došlo k zasahování do stěžovatelových práv zaručených článkem 3 Protokolu č. 1. Takovéto zasahování je porušením, pokud nesplňuje požadavky zákonnosti, nesleduje legitimní cíl a není proporcionální.
163. Zákonnost
164. Soud konstatoval, že zákaz osobám s vícečetným občanstvím, obsažený v zákonu č. 273, je formulován dostatečně jasně. Jakmile byl zákon uveřejněn v Úředním věstníku, je Soud přesvědčen o tom, že napadená právní úprava splňoval požadavky předvídatelnosti. I když se zdá, že zde došlo k nesouladu mezi zákonem a článkem 17 ECN, která je podle moldavské Ústavy součástí vnitrostátního právního řádu a má před ním přednost (viz výše odstavce 71 až 73), Soud nepokládá za nutné řešit tento zjevný konflikt mezi právními normami. Dále však blíže posoudí dopad ECN při svém posuzování proporcionality uvedeného opatření.
165. Legitimní účel
166. Na rozdíl od článků 8, 9, 10 a 11 Úmluvy nestanoví článek 3 Protokolu č. 1 účely, které lze pokládat za legitimní pro účely tohoto článku. Vláda uvedla několik účelů pro odůvodnění zákazu zavedeného zákonem č. 273, jmenovitě zajištění loajality, obranu nezávislosti a existence státu a zajištění bezpečnosti státu. Soud konstatoval, že Ústavní soud shledal účel sledovaný tímto zákazem v zajištění loajality členů parlamentu vůči státu a dospěl k závěru, že umožnění členům parlamentu být nositeli dvojího občanství odporuje ústavnímu principu nezávislosti mandátu členů parlamentu, státní suverenitě, národní bezpečnosti a neodhalení důvěrných informací (viz výše odstavec 56). Náměstek ministra spravedlnosti, když vysvětloval účel navržené právní úpravy, uvedl, že může dojít ke konfliktu zájmů v případech, kdy moldavští občané mají politické a právní závazky vůči jiným státům vzhledem ke svému druhému občanství (viz výše odstavec 39).
167. Pokud jde o účel zajištění loajality, pojem zdůrazňovaný všemi stranami před Soudem (viz výše odstavce 137, 144 a 151), Soud poznamenal, že „loajalita“, jak byla zmiňovaná stranami k ospravedlnění zavedení zákazu, není jasně definována a že strany nevysvětlily její obsah. Zdá se však, že strany souhlasí s tím, že loajalita je v tomto kontextu spojena s existencí a s nezávislostí státu a s národní bezpečností. Přísaha věrnosti moldavskými občany, kteří získají moldavskou státní příslušnost naturalizací nebo znovunabytím, dále odkazuje na nutnos respektoval Ústavu a zákony státu a zdržet se jednání, které by mohlo poškozovat zájmy a územní integritu státu (viz výše odstavec 76).
168. Soud musí již zpočátku rozlišovat mezi loajalitou vůči státu a loajalitou vůči Vládě. I když potřeba zajistit loajalitu vůči státu může být legitimním účelem, který opravňuje k omezením volebních práv, pak loajalita vůči Vládě nikoliv. V demokratickém státě, jenž je právním státem a který respektuje základní práva a svobody, je jasné, že skutečnou rolí parlamentu, a zejména členů opozičních stran, je respektovat voliče zabezpečením odpovědnosti Vlády při výkonu její pravomoci a hodnotit její politiku. Dále, sledování různých a často také diametrálně opačných cílů je nejen akceptovatelné, nýbrž i nutné za účelem podpory pluralismu předložení voličům volby, která odráží jejich politické názory. Jak již Soud dříve uvedl, podpora názorů a svoboda jejich projevu je jedním z cílů svobod zaručených Úmluvou, zejména pak jejími články 10 a 11. Tento cíl je ještě důležitější, jedná-li se o členy parlamentu z hlediska jejich podstatné role při zajišťování pluralismu a řádného fungování demokracie (viz, pokud jde o důležitost svobody projevu pro politické strany obecně, Refah Partisi /Strana blahobytu/ a ostatní v. Turecko /GC/, č. 41340/98, 41342/98, 41343/98 a 41344/98. § 88, ECHR2003-II).
169. Pokud jde o loajalitu vyžadovanou od členů parlamentu vůči státu, má Soud za to, že tato loajalita v zásadě zahrnuje respektování Ústavy státu, zákonů, institucí, nezávislosti a teritoriální integrity. Avšak pojem respektování v tomto kontextu musí být omezen na požadavek, že každé přání přinést změny kteréhokoli z těchto aspektů musí být realizováno v souladu se zákony státu. Jakýkoli jiný názor by podrýval schopnost členů parlamentu reprezentovat názory jejich voličů, zejména pak menšinových skupin. Soud již dříve zdůraznil, že neexistuje žádné odůvodnění, kladou-li se politické skupině překážky jen proto, že se snaží veřejné projednat situaci části obyvatelstva státu a zúčastnit se politického života národa, aby tak nalezla, v souladu s pravidly demokracie, řešení, jež by mohla uspokojit každého zainteresovaného jednotlivce. Obdobně v tomto případě skutečnost, že si moldavský člen parlamentu s dvojím občanstvím přeje sledovat politický program, který někteří lidé pokládají za neslučitelný s danými principy a strukturami moldavského státu, to nečiní neslučitelným s pravidla demokracie. Základním aspektem demokracie je, že musí dovolit, aby různé politické programy byly navrženy a diskutovány, i když zpochybňují způsob, jakým je v dané době stát organizován, pokud nenarušují demokracii samotnou (viz Socialistická strana a ostatní v. Turecko, 25. května 1998, § 45 a 47, Reports 1998-III a Manole a ostatní v. Moldávie, č. 13936/02, § 95, ECHR 2009-…).
170. V souladu s tím, co bylo uvedeno výše, se Soud rozhodl posoudit, zda opatření v daném případu bylo skutečně zaměřeno na zajištění loajality vůči státu, jak tvrdila Vláda. V tomto ohledu Soud konstatoval, že zákon č. 273 je třetím aspektem balíčku o volební reformě, jehož dalšími aspekty jsou zvýšení volebního prahu a zákaz volebních bloků (viz výše odstavec 37). Výsledky voleb z dubna 2009, v nichž bylo ze 101 zvolených členů parlamentu zákonem č. 273 negativně ovlivněno 21 a všech 21 patřilo k opozici (viz výše odstavec 59), demonstrují disproporcionální účinek nového zákona. Tvrzení stěžovatelů, že zákon vyjímá ze své působnosti rezidenty Zadněstří, z nichž má velký počet ruské občanství, vyvolává další obavy o skutečném cíli právní úpravy (viz ale níže odstavec 187 ohledně nejednoznačnosti této výjimky). Závěrem Soud shledal významným, že změny byly zavedeny méně než rok před obecnými volbami (viz výše odstavec 44). Po volbách v dubnu 2009 byla do volební legislativy zavedena další změna, která byla opětovně kritizována opozičními stranami jako směřující ke zlepšení vyhlídek vládnoucí strany a jejích politických spojenců (viz výše odstavec 63). V tomto ohledu se Soud odvolal na kodex Benátské komise, který varuje před rizikem častých změn ve volební legislativě nebo změn zaváděných právě před volbami, ať už správnými nebo nesprávnými, avšak jako pokus manipulovat volebními zákony ku prospěchu vládnoucí strany (viz výše odstavec 86). Je rovněž významné, že Výbor pro respektování závazků a Parlamentní shromáždění Rady Evropy vyjádřily obavy ohledně změn ve volební legislativě, které se týkají omezených možností pro politická síly účastnit se efektivně na politickém procesu, čímž oslabují pluralismus (viz výše odstavce 47 a 49 až 50).
171. Tam, kde státní orgány zavádějí významná omezení aktivního či pasivního volebního práva, a zejména tam, kde jsou takovéto změny zaváděny krátce před volbami, je na Vládě, aby předložila Soudu relevantní důkazy na podporu svého tvrzení ohledně zamýšleného účelu napadeného opatření. Dále pak v takových případech, jako je tento, kde má dané opatření škodlivý účinek na možnost opozičních stran efektivně se podílet na politickém procesu, je požadavek, aby Vláda předložila důkazy o tom, že změny byly zavedeny z legitimních důvodů, o to naléhavější. V daném případu Vláda nebyla schopná uvést jediný příklad člena parlamentu s dvojím občanstvím, který by byl vůči Moldávii neloajální. Kromě stručných odkazů v rozsudku Ústavního soudu na hnutí podrývající moldavský stát byly změny ve volební politice nedostatečně vysvětleny. Dále se ukazují důkazy o tom, že zákon není aplikován jednotně (viz výše odstavec 144).
172. Za daných okolností Soud není dostatečně přesvědčen o tom, že účelem daného opatření bylo zabezpečit loajalitu členů parlamentu vůči státu. Pro Soud však nebylo nutné dospět k závěru o této otázce ve světle jeho závěrů týkajících se proporcionality zákazu (viz níže). Proto Soud ponechal otevřenou otázku, zda zákaz pro osoby s vícečetným občanstvím zasedal v parlamentu sledoval legitimní cíl.
173. Proporcionalita
174. Na prvním místě Soud konstatoval, že pouze velmi málo členských států Rady Evropy zakazuje osobám s dvojím občanství, aby se staly členy parlamentu (viz výše odstavec 87). Ze tří zemí vedle Moldávie, kde existuje jasný zákaz, dvě z nich svým občanům nedovolují dvojí občanství. Dále pak žádný z oněch tří států se nepodepsal pod článek 17 ECN (viz výše odstavec 89). Státy bývalé Jugoslávie, z nichž většina má etnicky rozmanité obyvatelstvo, všechny dovolují dvojí občanství alespoň za určitých okolností, ale žádný z nich nezakazuje osobám s vícečetným občanstvím kandidovat do parlamentu (viz výše odstavec 92).
175. Soud konstatoval, že přezkoumání praxe napříč členskými státy Rady Evropy odhalilo konsensus, že tam, kde je vícečetné občanství dovoleno, pak držení více než jednoho občanství není důvodem pro nevolitelnost do parlamentu, i kdyže zde je obyvatelstvo etnicky rozmanité a počet členů parlamentu s vícečetným občanstvím může být vysoký. Avšak navzdory tomuto konsensu může být různý přístup oprávněn tam, kde existují specifické historické nebo politické úvahy, které činí více restriktivní praxi nezbytnou.
176. Soud zdůraznil specifické postavení Moldávie, která má potenciálně vysoké procento osob s dvojím občanstvím a která se stala nezávislou poměrně nedávno. Soud konstatoval, že ve světle moldavských dějin (viz výše odstavce 11 až 18), existoval pravděpodobně specifický zájem na zajištění toho, aby po vyhlášení nezávislosti v roce 1991 byla přijata opatření k omezení hrozeb nezávislosti a bezpečnosti moldavského státu, aby se zajistila stabilita a umožnilo vytvoření a posílení křehkých demokratický institucí. Soud poznamenal, že z ostatních států v této oblasti v Rumunsku, které dvojí občanství dovoluje, byl zákaz osobám s dvojím občanstvím zasedat v parlamentu zrušen až v roce 2003. Bulharsko v současné době zaujímá stejný přístup jako Moldávie (viz výše odstavec 87). Ukrajina nadále dvojí občanství zakazuje (viz výše odstavec 90). Omezení zavedené zákonem č. 273 musí být posuzováno s náležitým přihlédnutím k tomuto specifickému historicko-politickému kontextu a z toho vyplývajícímu širokému rozsahu volného hodnocení, jemuž se stát těší (viz Ždanoka v. Lotyšsko, cit. výše, § 121). Proto Soud nevylučuje, že bezprostředně po vyhlášení Deklarace nezávislosti Moldávie v roce 1991 byl zákaz pro osoby s vícečetným občanstvím zasedat v parlamentu oprávněný.
177. Soud však shledal důležitým, že zákaz nebyl zaveden již v roce 1991, nýbrž až v roce 2008, cca sedmnáct let poté, co Moldávie získala nezávislost, a asi pět let poté, co uvolnila své zákony dovolující dvojí občanství. Za těchto okolností Soud shledává argument, že zmíněné opatření bylo nutné k ochraně moldavských zákonů, institucí a národní bezpečnosti, méně přesvědčivým. Aby bylo možné nedávné zavedení obecných omezení volebních práv pokládat za oprávněné, musely by pro to být předloženy přesvědčivější argumenty. Vláda však nevysvětlila, proč se obavy ohledně loajality osob s dvojím občanstvím objevily až nyní a nikoliv v době, kdy se zákon měnil poprvé, aby dvojí občanství umožnil. Vláda tvrdila, že relevantní čísla – okolo jedné pětiny současných členů parlamentu jsou nositeli dvojího občanství nebo o druhé občanství požádali – jsou dostatečná pro odůvodnění takového přístupu (viz výše odstavec 140). Soud uznal, že tato čísla jsou významná. Současně však zdůraznil, že dvojí občanství má vysoké procento obyvatel (viz výše odstavce 26 až 28) a že tito občané mají právo být zastoupeni členy parlamentu, kteří vyjadřují jejich obavy a politické názory.
178. Soud se dále odvolal na svůj rozsudek ve věci Adamsons v. Lotyšsko, cit. výše, § 123. v němž uvedl, že během času se obecná omezení volebních práv stávají hůře ospravedlnitelnými. Soud zdůraznil potřebu „individualizovat“ opatření a přihlédnout spíše k aktuálnímu chování jednotlivců než vnímané hrozbě ze strany nějaké skupiny osob. V daném případu Soud konstatoval, že existují jiné prostředky k ochraně moldavských zákonů, institucí a národní bezpečnosti. Sankce za nezákonné jednání nebo zajednání ohrožující národní zájmy mají pravděpodobně větší preventivní účinek a umožňují, aby byla specifická hrozba ze strany identifikovaných jednotlivců určena. Vláda neuvedla, že bezpečnostní prověrka pro přístup k důvěrným dokumentům je neadekvátní pro zajištění ochrany důvěrných a citlivých informací. Je třeba poznamenat, že obě tato opatření se týkají identifikace věrohodné hrozby státním zájmům za zvláštních okolností, vycházející ze specifických informací, spíše než operování na základě blanketového předpokladu, že osoby s dvojím občanstvím znamenají hrozbu pro národní bezpečnost a nezávislost. Soud připomněl, že toto je preferovaný přístup tam, kde došlo k bezprostřednímu ohrožení demokracie a nezávislosti (viz Adamsons v. Lotyšsko, cit. výše, § 125).
179. Dále pak, v každém případě, je třeba nahlížet na historicko-politické souvislosti v širším kontextu závazků, které na sebe Moldávie svobodně vzala přístupem k ECN, jakož i doporučení a závěrů mezinárodních orgánů. V tomto kontextu je vhodné posoudit námitku ratione materiae, kterou uplatnila Vláda (viz výše odstavce 131 a 132). Soud zdůraznil, že vždy tvrdil, že je třeba vzít v úvahu relevantní mezinárodní instrumenty a zprávy a zejména pak dokumenty ostatních orgánů Rady Evropy, aby interpretoval záruky stanovené Úmluvou a stanovil, zda v konkrétní oblasti existuje společný evropský standard. Soud musí rozhodnout, které mezinárodní instrumenty a zprávy pokládá za relevantní a jakou váhu jim přisuzuje. Existuje-li společný standard, který žalovaný stát nerespektoval, může se to stát pro Soud relevantním při interpretaci ustanovení Úmluvy ve specifickém případu (viz, inter alia, Demir a Baykara, cit. výše, § 85 a 86 a Shtukaturov v. Rusko, cit. výše, § 95). V daném případě Soud shledal relevantními ustanovení ECN, závěry a zprávy ECRI a Benátské komise (viz výše odstavce 45 a 51) a rezoluce Parlamentního shromáždění Rady Evropy (viz výše odstavce 48 až 50), aby rozhodl o tom, zda je zákon č. 273 proporcionální. Zejména pak, když Soud odkazoval na ECN, nesnažil se přezkoumat stěžovatelovo právo na dvojí občanství, ale spíše právo žalovaného státu zavést omezení jeho práva zasednout v parlamentu po volbách ve světle dvojího občanství a slučitelnosti jakéhokoli omezení s článkem 3 Protokolu č. 1.
180. Pokud jde o obsah takovýchto zpráv a komentářů, Soud konstatoval, že Benátská komise, ECRI, Parlamentní shromáždění Rady Evropy a Výbor pro dodržování závazků byly jednotné v jejich kritice zákazu (viz výše odstavce 45 až 51). Byly vysloveny obavy ohledně diskriminačního dopadu zákona č. 273, jakož i ohledně dopadu na způsobilost řady politický subjektů podílet se účinně na politickém procesu. Soud dále vzal v úvahu článek 17 ECN a moldavský závazek podle tohoto článku zabezpečit moldavským občanům s vícečetným občanstvím stejná práva a povinnosti jako ostatním moldavským občanům (viz výše odstavec 85).
181. Závěrem Soud připomněl, že žádné omezení volebních práv by nemělo být takové, aby vyloučilo některé osoby nebo skupiny osob z účasti na politickém životě země (viz výše odstavec 158). Soud zdůraznil disproporcionální účinek zákona na strany, které byly v době jeho přijetí v opozici (viz výše odstavec 168). Pluralismus a demokracie se musí opírat o dialog a o duch kompromisu, který má za následek různé ústupky na straně jednotlivců nebo skupin jednotlivců, které jsou odůvodněné, aby se tak zachovaly a podporovaly ideály a hodnoty demokratické společnosti (viz Sjednocená Komunistická strana Turecka a ostatní v. Turecko, 30. ledna 1998, § 45, Reports 1998-I a Leyla Sahin v. Turecko* /GC/, č. 44774/98, § 108, ECHR 2005-XI). Aby se podpořily takovýto dialog a výměna názorů nezbytné pro účinnou demokracii, je důležité zajistit přístup do politické arény opozičním stranám za podmínek, které jim umožní zastupovat jejich voliče, upozornit na jejich obavy a bránit jejich zájmy (viz Křesťanská demokratická lidová strana v. Moldávie, č. 28793/02, § 67, ECHR 2006-II).
182. Soud musí přezkoumat s obzvláštní péčí každé opatření, které se zdá působit ojediněle či zásadně v neprospěch opozice, zejména pokud je povaha tohoto opatření taková, že negativně ovlivňuje samotné vyhlídky opozičních stran dostat se k moci v určitém okamžiku v budoucnu. Takováto omezení oklesťují práva zaručená článkem 3 Protokolu č. 1 do takové míry, že ohrožují jejich samotnou podstatu a zbavují je účinnosti. Zavedení zákazu v daném případu krátce před volbami, v době, kdy klesalo procento hlasů vládnoucí strany (viz výše odstavce 33 až 44), dále ohrožuje proporcionalitu opatření.
183. Ve světle všech výše uvedených faktorů a i přes specifický historický a politický kontext Soud shledává ustanovení zákona č. 273 zabraňující zvoleným členů parlamentu s vícečetným občanstvím zaujmout místa v parlamentu disproporcionálními a odporujícími článku 3 Protokolu č. 1. Námitka ratione materiae vznesená žalovanou Vládou se zamítá.

III. Údajné porušení článku 14 ve spojení s článkem 3 Protokolu č. 1 k Úmluvě

1. Závěry senátu
2. Senát konstatoval, že otázky vzniklé podle článku 14 se týkají stejných problémů jako jsou ty, které již byly posouzeny v kontextu se stížností na porušení článku 3 Protokolu č. 1. Proto dospěl k závěru, že není nutné posuzovat stížnost na porušení článku 14 separátně.
3. Podání stran
4. Moldavská vláda
5. Vláda tvrdila, že sekce 21 odst. 3 zákona č. 273 (viz výše odstavec 80) nevylučuje rezidenty Zadněstří ze zákazu pro členy parlamentu mít vícečetné občanství, nýbrž vylučuje zadněsterské instituce z rozsahu zákona. Vláda souhlasila s nálezem senátu, že v této souvislosti nevznikly další otázky.
6. Stěžovatel
7. Stěžovatel nesouhlasil s vládním výkladem významu sekce 21 odst. 3 a tvrdil, že text zákona je zcela jasný a že se vztahuje na osoby žijící v Zadněstří a nikoli na volby do zadněsterských institucí, které ostatně moldavská vláda neuznává. Stěžovatel tvrdil, že podle jeho názoru vznikla separátní otázka podle článku 14, protože zákon č. 273 výslovně vylučuje jeho aplikaci na Moldavany žijící v Zadněstří, i když mnozí z nich mají též ruské občanství. Pro toto rozdílné zacházení neexistuje žádné ospravedlnění.
8. Stěžovatel požádal Soud, aby nalezl separátní porušení článku 14 ve spojení s článkem 3 Protokolu č. 1.
9. Rumunská vláda
10. Rumunská vláda rovněž nesouhlasila s omezenějším výkladem sekce 21 odst. 3 zákona č. 273, o který se snažila Vláda žalovaného státu ohledně výjimky pro Zadněstří, který je v rozporu s obecnými principy interpretace. Jelikož žalovaný stát neuznává instituce a orgány vytvořené v Zadněstří, nemůže tvrdit, že zákon přijatý v Moldávii se snaží regulovat volby do těchto orgánů. Rumunská vláda zdůraznila, že ECRI kritizovala tento rozdíl jako neoprávněný (viz výše odstavec 45), a požádala Soud, aby tomuto závěru přisoudil určitý význam (s odvoláním na případ Kobzaru v. Rumunsko, č. 48254/99, § 49 – 50, 26. července 2007).
11. Závěrem rumunská vláda požádala Soud, aby nalezl, že došlo k porušení článku 14 ve spojení s článkem 3 Protokolu č. 1.
12. Hodnocení Soudu
13. Soud poznamenal, že vznikl spor o správnou interpretaci sekce 21 odst. 3 zákona č. 273, jejíž znění je nejasné. Dospěl k názoru, že obě interpretace předložené stranami jsou možné. Soudu však nepřísluší rozhodovat o správné interpretaci vnitrostátní legislativy, což je věcí vnitrostátních soudů.
14. V daném případu, ve světle nálezu Soudu, že došlo k porušení článku 3 Protokolu č. 1. dospěl Soud k závěru, že není třeba posuzovat separátně stěžovatelovu dílčí stížnost na porušení článku 14.
15. Aplikace článku 41 Úmluvy
16. Článek 41 Úmluvy stanoví toto:

„Jestliže Soud zjistí, že došlo k porušení Úmluvy nebo Protokolů k ní, a jestliže vnitrostátní právo dotčené Vysoké smluvní strany umožňuje pouze částečnou nápravu, přizná Soud v případě potřeby poškozené straně spravedlivé zadostiučinění.“

1. Škoda
2. Stěžovatel nepředložil žádný požadavek na náhradu peněžní škody ani morální újmy.
3. Náklady a výdaje
4. Stěžovatel předložil podrobný požadavek na náhradu nákladů ve výši 5021,83 euro (EUR) na dodatečné náklady a výdaje řízení před Velkým senátem, včetně nákladů na účast při ústním jednání. Včetně nákladů vynaložených kvůli řízení před senátem stěžovatel požadoval částku 8881,83 EUR celkem.
5. Vláda se ke stěžovatelově požadavku na náklady a výdaje řízení před Velkým senátem nevyjádřila.
6. Soud připomněl, že senát přiznal částku 3860 EUR, pokud jde o náklady a výdaje vynaložené v řízení vedeném před ním. Další doklady byly předloženy ohledně následných nákladů a výdajů řízení vedeného před Velkým senátem. Proto Soud přiznává celkovou požadovanou částku.
7. Úroky z prodlení
8. Soud pokládá za přiměřené, aby úroky z prodlení vycházely z marginální úrokové sazby Evropské centrální banky, k níž budou přičteny tři procentní body.

Z TĚCHTO DŮVODŮ SOUD JEDNOMYSLNĚ

1. Rozhodl spojit námitku Vlády žalovaného státu ralione materiae spojit s meritem věci a zamítnout ji;
2. Zamítl zbývající předběžné námitky vlády žalovaného státu;
3. Konstatuje, že byl porušen článek 3 Protokolu č. 1 k Úmluvě;
4. Konstatuje, že není třeba separátně posuzovat dílčí stížnost na porušení článku 14 ve spojení s článkem 3 Protokolu č. 1;
5. Konstatuje,

(a) že žalovaný stát je povinen zaplatit stěžovateli do tří měsíců od vynesení tohoto rozsudku částku 8881,83 EUR (osm tisíc osm set osmdesát jedno euro a osmdesát tři centy), která bude převedena na konvertibilní marky kurzem aplikovatelným ke dni urovnání, plus jakoukoli daň, která může být uložena stěžovateli;

(b) že po uplynutí výše uvedených tří měsíců až do urovnání budou placeny prosté úroky z výše uvedených částek v kurzu vycházejícím z marginální úrokové sazby Evropské centrální banky, k níž budou přičteny tři procentní body.

Vyhotoveno písemně v anglickém a francouzském jazyce a vyhlášeno na veřejném zasedání v Paláci lidských práv ve Štrasburku dne 27. dubna 2010.

1. O’BOYLE

zástupce tajemníka

1. LORENZEN

předseda

* Viz Výběr z rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku ~ Přílohový sešit LXVII/2011, rozhodnutí o stížnosti č. 44774/98, str. 2.